Zvýšení limitů, omezení převodů či zmírnění závazků. ČTÚ vypořádal připomínky k aukci

Příležitost, která se dlouho nebude opakovat. Tak o chystané aukci kmitočtů v pásmu 700 MHz (uvolněném po televizním DVB-T vysílání) a ve vysokokapacitním 3,5 GHz mluví zástupci operátorů, regulačních úřadů i experti na telekomunikace. Český telekomunikační úřad (ČTÚ) teď zveřejnil své odpovědi na připomínky, které k podmínkám chystané dražby frekvencí pro budoucí 5G sítě poslaly zainteresované firmy a úřady.

Do veřejné konzultace se zapojilo celkem 16 subjektů: kromě trojky stávajících síťových operátorů (O2, T-Mobile, Vodafone) mezi nimi byla také dvě ministerstva (průmyslu a obchodu, pod které telco spadá, a vnitra, kterého se aukce týká kvůli chystané PPDR síti pro komunikaci záchranářů) a řada firem či zájmových sdružení: E.ON Distribuce, České Radiokomunikace, Český radioklub, Dense Air Czech, Český telekomunikační klastr, Výbor nezávislého ICT průmyslu, Nordic Telecom, advokátní kancelář Rydlo Kratochvílová, Česká telekomunikační infrastruktura (CETIN), Sazka a MVNO Europe.

Jak tedy jejich připomínky změnily podmínky chystané aukce?

TIP: Šance na příchod nového operátora je 50:50, říká v rozhovoru pro Lupu konzultant a někdejší člen Rady ČTÚ Ondřej Malý:

Nového hráče nepotřebujeme

Všichni tři stávající síťoví operátoři podle očekávání napadli vyhrazení části pásma 700 MHz pro případného nového hráče. T-Mobile například rozporoval cíle, které ČTÚ chce aukcí splnit (podpora hospodářské soutěže, efektivní využití kmitočtů a rozvoj nových služeb): „(…) jediným cílem, který Úřad ve skutečnosti sleduje, je krátkodobé zvýšení konkurence na trhu elektronických komunikací, a to bez ohledu na to, jak efektivní tato konkurence bude. Regulátor nezohledňuje, jak destruktivní efekt ve svém důsledku může na trh mít, jaký skutečný prospěch přinese koncovým uživatelům.“ 

Svá tvrzení o neefektivní konkurenci na českém mobilním trhu ČTÚ podle T-Mobilu nijak nedokazuje. Operátor odkázal na stanovisko Evropské komise k tzv. tříkriteriálnímu testu, ve kterém Komise uvedla, že „(…) naléhavě žádá, aby [ČTÚ] přehodnotil své závěry o potřebě regulovat tento trh na základě zjištění uvedených v tomto návrhu opatření a své rozhodnutí přijmout návrh opatření v jeho stávající podobě.“ T-Mobile napadl vyhrazení bloku kmitočtů v pásmu 700 MHz pro nového operátora, která podle něj nechává pro další hráče 2 × 20 MHz, což nemusí pro rozvoj 5G sítí stačit. Nelíbily se mu ani vyvolávací ceny.

Podle O2 je představa, že příchod čtvrtého hráče povede ke zvýšení soutěže na trhu, „značně naivní a krátkozraká“. „Tato případná politickými tlaky podporovaná ‚instalace‘ celoplošného čtvrtého mobilního operátora samozřejmě vytváří nutnost budovat již čtvrtou celoplošnou infrastrukturu v zemi o velikosti České republiky. Jak ukazují zkušenosti v Evropě i ve světě, ve většině zemí tyto experimenty skončily po nedlouhé době krachem se škodlivými ekonomickými i technologickými důsledky pro celý trh, kde se tyto pokusy konaly. Kýženého efektu bylo dosaženo pouze krátkodobě a střednědobý a dlouhodobý negativní efekt mnohonásobně předčil krátkodobé efekty především laickou veřejností mylně považované za efekty pozitivní,“ napsal operátor.

Záměr zvýhodnit případného nového operátora napadl i Vodafone: „(…) balíček pro Nového operátora (…) není jakkoli odůvodněn, podkladové dokumenty, které ČTÚ zmiňuje, byly Komisí odmítnuty, nejsou proto relevantní, a ČTÚ tak vytváří významnou podporu pro Nového hráče na pouhých domněnkách (‚Lze předpokládat, že vstup čtvrtého síťového operátora by měl pozitivní účinky na ceny pro koncové zákazníky‘). Na tak závažný regulační zásah navržený pro nadcházející aukci kmitočtů jsou však domněnky naprosto nedostačujícím důvodem,“ namítl operátor. 

Navíc po ČTÚ požadoval, aby regulátor zohlednil vliv sdílení sítí mezi jeho konkurenty (T-Mobilem a O2/CETINem). Podle Vodafonu je problém, že podmínky nevyžadují po případném novém hráči infrastrukturní nezávislost na stávajících operátorech. „Pokud by platily pouze podmínky uvedené v návrhu Vyhlášení, byl by možný takový výsledek aukce, kdy Nový operátor, který získá výhody nabízené mu ve Výběrovém řízení (např. vyhrazený blok v pásmu 700 MHz a více kmitočtů v pásmu 3400–3600 MHz), uzavře dohodu s provozovatelem existující (sdílené) sítě. Formou rozsáhlého sdílení pasivní i aktivní infrastruktury, resp. plného outsourcingu (jak jsme toho nyní svědky v pásmu 3600–3800 MHz) zajistí ‚zprovoznění‘ kmitočtů na existující (sdílené) infrastruktuře. Společnosti Vodafone je přesvědčena, že tento (nikoli nepravděpodobný) scénář, kdy dojde k ještě většímu prohloubení dominance sdílené mobilní infrastruktury (T-Mobile Czech Republic a O2 Czech Republic / Česká telekomunikační infrastruktura), naopak významně sníží úroveň soutěže na českém mobilním trhu.“ 

Podle ČTÚ ale „podmínky výběrového řízení obsahují řadu nástrojů zajišťujících infrastrukturní nezávislost Nových operátorů, mezi které patří mj. (i) rozvojová kritéria, (ii) podmínku vlastního pokrytí pro využití národního roamingu, (iii) časové omezení národního roamingu.“ Všechny připomínky síťových operátorů v tomto směru úřad odmítl.

Velkoobchodní nabídka a omezení převodů

Firma Dense Air žádala o doplnění podmínek tak, aby bylo jasné, že počítají i s velkoobchodním využitím kmitočtů 700 MHz. Firma popisuje, že chce spektrum získat, aby mohla operátorům nabízet sdílené buňky formou Small Cell as a Service (SCaaS). Má to fungovat tak, že Dense Air vybuduje vlastní nezávislou 4G/5G rádiovou síť (RAN), jejíž malé buňky pak chce pronajímat operátorům, virtuálům, firmám nebo úřadům. Podle Dense Air nejde o sdílení sítě, protože k ní nebude klientům poskytovat přímý přístup – zákazníci se mají k síti dostat prostřednictvím virtuální cloudové platformy. 

„Cloudová platforma a řešení Společnosti umožňují poskytovat velkoobchodní služby ostatním operátorům, a to pomocí techniky sdílení definované jako ‚Virtuální RAN‘. To znamená, že každý fyzický prvek RAN (například eNodeB nebo gNodeB) může podporovat více virtuálních digitálních instancí, přičemž každý zákazník získá jednu nebo více instancí. To umožňuje Společnosti poskytovat službu ‚small cells as a service‘ více operátorům na stejném místě na základě nasazení jedné fyzické sítě RAN,“ popisuje Dense Air. 

Zajímavé je, že podle Lidových novin by se právě tato společnost mohla pro potřeby aukce spojit s Nordic Telecomem a slovenskou skupinou J&T.

Úřad ve vypořádání této připomínky říká, že velkoobchodní využití je podle zákona přípustné. Ke konkrétnímu obchodnímu modelu Dense Air se ale nevyjádřil. Jen obecně připomněl, že návrh podmínek obsahuje spektrální limity, které velkoobchodní spolupráci v některých případech omezují. „Zejména se jedná o podmínku, že spektrální limity stanovené v tomto výběrovém řízení, jakož i rezervace vyhrazených kmitočtů v pásmu 700 MHz pouze pro Nové operátory, musí být dodrženy po skončení výběrového řízení. Tyto podmínky výběrového řízení mohou omezovat některé formy velkoobchodní spolupráce mezi držiteli přídělů získaných na základě tohoto výběrového řízení,“ napsal ČTÚ.

Při vypořádávání dalších připomínek nicméně úřad také navrhl úpravu podmínek pro pronájem, převod nebo přechod kmitočtů. V odstavci 7.7 jasněji definoval, že individuální oprávnění (IO) či kmitočty získané v aukci nesmí případný nový operátor po dobu 11 let žádným způsobem převést žádnému ze současných operátorů (nebo podnikatelskému seskupení, jehož je stávající operátor členem). Po 11 let se také ke kmitočtům nesmí přímo či nepřímo dostat firmy, které nesplňují podmínky aukce (nejsou tedy způsobilé v ní podat nabídku). Týká se to například i situace, kdy by operátor zkrachoval a jeho zbytky koupila jiná firma, a zamezuje se tak i případnému prolomení stanovených spektrálních limitů.

Převod nebo poskytnutí přídělů či oprávnění přitom úřad definuje hodně široce: „Získáním, poskytnutím a umožněním, přímo nebo nepřímo, práva k využívání rádiových kmitočtů podle předchozích tří odstavců se myslí získání, poskytnutí nebo umožnění využívání práv z přídělu rádiových kmitočtů nebo IO, a to buď přímo převodem, pronájmem či jinou transakcí či dispozicí s těmito právy, přídělem či IO nebo nepřímo přechodem, změnou vlastnické struktury či jinou změnou v rámci Podnikatelského seskupení, nebo na základě dohody či jiné transakce poskytující smluvní nebo faktická práva k rádiovým kmitočtům či k síti využívající rádiové kmitočty.“

Limity, ceny a velikost bloků

Ministerstvo průmyslu a obchodu (MPO) navrhlo zavést celkový spektrální limit na pásmo pod 1 GHz (limity pro 700, 800 a 900 MHz by podle něj měly být 32,5, respektive 30 MHz). ČTÚ ve své reakci napsal, že jeho dlouhodobým záměrem je, aby byly příděly pro celoplošné sítě jednotlivých operátorů v dlouhodobém horizontu obdobné – zejména u kmitočtů, které jsou zastupitelné. „Podle současného stavu harmonizace rádiového spektra se jedná o pásma 700, 800 a 900 MHz s tím, že v budoucnosti (WRC 2023) se očekává otevření diskuse nad možností zpřístupnění zejména současného televizního pásma 600 MHz,“ píše úřad s tím, že dlouhodobý záměr do podmínek doplní.

MPO také navrhlo snížení vyvolávacích cen o polovinu. Úřad připomínku neakceptoval s tím, že „vyvolávací ceny budou upraveny na základě benchmarku aktualizovaného ke dni vyhlášení výběrového řízení“. Snížit cenu bloku pro nové operátory navrhla také Sazka – podle ní by měla být 860 tisíc Kč. Firma také navrhla, aby úřad pro nové operátory stanovil kromě vyvolávacích cen také cenový strop, přes který by se aukce nesměla přehoupnout. Požadovala také, aby se aukce o vyhrazený blok mohli zúčastnit jen zájemci, kteří splní určitá kritéria (například by se zavázali k poskytnutí maloobchodní nabídky za určitou částku a podobně). Měnit ceny nebo principy aukce ale úřad odmítl.

ČTÚ ale částečně přijal připomínku T-Mobilu k předpokládané velikosti aukčních bloků. Operátor je navrhoval zvětšit, aby byla větší efektivita jejich využití a snížil se tzv. exposure risk (situace, kdy má pro účastníky aukce kombinace bloků vyšší hodnotu než jednotlivé bloky). ČTÚ ve své reakci přislíbil zvětšení bloků v pásmu 3,5 GHz. Místo původních 20MHz bloků tak bude dražit tři bloky po 40 MHz a čtyři po 20 MHz. „Aukční bloky budou i nadále abstraktní až na jeden Aukční blok, který bude konkrétní a bude mít sníženou minimální cenu (Aukční blok Kategorie B1),“ dodal úřad s tím, že v pásmu 700 MHz nic měnit nebude. ČTÚ také zvýšil celkový spektrální limit v pásmu 3,5 GHz pro nové operátory ze 100 MHz na 120 MHz. Úřad také upraví rozvojová kritéria tak, aby pásmo 3,5 GHz bylo primárně využíváno pro 5G služby a sítě.

Ministerstvo vnitra ČR v připomínkovém řízení neuspělo se žádostí, aby v případě, že o blok 2 × 10 MHz v pásmu 700 MHz, který je vyhrazený pro případného nového operátora, nikdo neprojeví zájem, dostal tento blok stát, který by na něm zřídil komunikační služby pro záchranné složky (PPDR).

Rozvojová kritéria

Rozvojová kritéria, tedy podmínky stanovující například, jak rychle a co všechno mají držitelé kmitočtů pokrývat, logicky přilákala celou řadu připomínek. Ministerstvo průmyslu třeba navrhlo uvolnit rozvojová kritéria pro nového operátora pro případ, že by se rozhodl nevyužít tzv. národní roaming. ČTÚ na to částečně přistoupil s tím, že prodloužil lhůtu, do kterých má nový operátor pokrýt 99 % obyvatel Česka a 90 % území z původních 10 na 11 let. Rok navíc také případný nový hráč dostane na 100% pokrytí silničních a železničních koridorů (z 1. ledna 2025 tak bude 1. leden 2026). „Odložení lhůty pro plnění rozvojových kritérií pro Nové operátory je odůvodněno zejména zásadně rozdílným výchozím rozsahem infrastruktury Stávajících operátorů a Nového operátora využitelných pro budování sítě s využitím kmitočtů přidělených na základě tohoto výběrového řízení,“ vysvětlil úřad. V rozvojových kritériích pro stávající operátory také ČTÚ rozdělí železniční koridory na hlavní a vedlejší. „Z časového hlediska bude závazek nastaven tak, že do pěti let zajistí Držitel přídělu pokrytí 100 % hlavních koridorů a 98 % vedlejších koridorů a do sedmi let zajistí Držitel přídělu pokrytí 100 % hlavních koridorů a 100 % vedlejších koridorů,“ popsal úřad upravený závazek.

ČTÚ také ve finální verzi zmírní kritérium pro pokrývání tzv. bílých míst. Podle původního návrhu měli operátoři, kteří získají blok v pásmu 700 MHz „do 3 let od data právní moci rozhodnutí o udělení přídělu rádiových kmitočtů nebo od data uvolnění pásma 700 MHz, pokud toto nastane později, zajistit pokrytí 95 % obyvatel všech obcí identifikovaných jako bílá místa, která jsou uvedena v kapitole 1 Přílohy 4 Vyhlášení.“ Pokrývání tzv. bílých míst úřad po operátorech požaduje ze dvou důvodů: jednak proto, aby zajistil pokrytí co nejvíce obcí vysokorychlostním připojením, a pak také proto, aby PPDR komunikace záchranářů, která by měla na mobilních sítích běžet, měla co největší pokrytí. Do finálních podmínek nicméně úřad přidá možnost, že se operátoři této povinnosti budou moci zprostit, pokud bude pokrytí „(…) možné dosáhnout pouze za předpokladu neúměrně vysokých investičních a/anebo provozních nákladů, pokud Držitel přídělu splnění této podmínky u nepokrytých úseků Úřadu doloží“. Podobně to má platit i u pokrývání koridorů.

Úřad také částečně přijal připomínku T-Mobilu, že v rozvojových kritériích není dostatečně jasně řečeno, že pokrytí na nových kmitočtech má využívat 5G standardy. ČTÚ uvádí jen například „3GPP Release 16 nebo novější“, což ale technicky vzato zahrnuje i všechny předchozí standardy (2G, 3G i 4G). Úřad proto do finální verze podmínek doplní, že má jít o „5G 3GPP Release 15 a vyšší pro poskytování 5G nebo pokročilejších služeb“. Požadavky, které původně někde žádaly Release 15 a někde Release 16, také sjednotí tak, aby všude šlo o Release 15 (a novější).

ČTÚ teď bude finální verzi podmínek konzultovat s Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže a pak je předloží ke schválení vládě. S vyhlášením aukce úřad počítá na podzim, se samotnou dražbou pak na začátek příštího roku.