Zrušit, či nezrušit ministerstvo informatiky?

Obě hlavní politické strany (ODS a ČSSD) ústy svých lídrů před volbami vyjádřily záměr zrušit ministerstvo informatiky (MI). Počáteční myšlenka rušení mnoha ministerstev, včetně MI ČR, zřejmě pochází z ODS, mj. ji propagovala i aktivita Efektivní stát (eStat), podporovaná portfoliem partnerů a formálně zastřešovaná sdružením Becario Mirka Topolánka. Ten se v předvolebních diskuzích v intencích bodů eStat vyjadřoval, že by aktivity MI ČR přesunul pod Úřad vlády ČR. Předseda ČSSD Jiří Paroubek se k myšlence zrušení MI ČR přiklonil až těsně před volbami, pravděpodobně především stínuje opoziční program, se zdůvodněním, že MI ČR bylo uměle zřízeno jen kvůli portfeji pro koaličního partnera.

Tyto postoje ostře kontrastují s intuitivním názorem většiny specialistů z oblasti IT, kteří vesměs mají ze svých firem a organizací zkušenost, že ředitel oddělení IT zasedá v úzkém vedení firmy nebo organizace. Vzhledem k dopadu na chod zpravidla představují ředitelé IT třetí až čtvrtý nejdůležitější druh vedoucích osobností (core business, finanční ředitel, obchodní ředitel, ředitel IT (nebo CIO)). V organizacích zabývajících se především zpracováním informací (např. banky, pojišťovny apod.) se pozice ředitele IT blíží k jádru podnikání více a bývá ještě silnější. Platí přitom, že státní a veřejná správa je do značné míry především zpracováním informací, a proto by logicky v ní informační technologie měly také hrát prim. Tím více je zrušení MI ČR těžké apriori hodnotit jinak než jako kontraproduktivní, i jako degradaci celého odvětví. Podobný základní náhled na věc jsem měl pochopitelně i já osobně.

Nicméně já jako autor a vy jako čtenáři si nyní připusťme, že „by to bez MIČR třeba i šlo”, a podívejme se tedy na alternativy.

Budu přitom psát zejména o zajištění a podpoře „informatiky“, kterýmžto slovem pro účel tohoto článku míním problematiku tvorby a rozvoje „informačních systémů státní a veřejné správy“, jejichž uživateli jsou jak úřady a instituce mezi sebou, tak občané státu (popř. i cizozemci) a též i firmy a společnosti v ČR působící.

Tomuto mému pojmu zhruba odpovídala dřívější kompetence Úřadu pro veřejné informační systémy (ÚVIS) i mu odpovídá buzzword e-government, jímž je pojmenována jedna ze sekcí současného MI. Osobně považuji tuto kompetenci za klíčovou oblast působení MI a ostatní kompetence, které MI dnes má, jsou buď stavebnicově podkladové (např. problematika e-podpisu), nebo příbuzné ve smyslu „šíření informací“. Domnívám se, že zatímco mnou definovaná informatika a její podklady by se neměly roztrhávat uvnitř ani od sebe navzájem, příbuzné kompetence odtržitelné jsou, ale jejich současné připojení je docela vhodné z hlediska různých synergií.

Nyní se podívejme na alternativy vedení informatiky, zejména na propagovaný přesun pod Úřad vlády.

1. Úřad vlády ČR v současném (tradičním) pojetí

Úřad vlády ČR je sice kompetenčním zákonem klasifikován jako tzv. ústřední orgán státní správy, tj. na stejné úrovni jako ministerstva, narozdíl od nich není ale úřadem ve smyslu správním. Jinak řečeno, úředníci Úřadu vlády nic nerozhodují (o právech a povinnostech jiných subjektů), ale slouží jako servisní organizace pro činnost vlády a jejích poradních těles.

Zde je na místě vysvětlit, proč Úřad vlády takové sterilní postavení má. Český právní řád (Ústavou počínaje a zákony konče) totiž koncepčně nepřiznává takové právo ani vládě ČR. Činnost samotné vlády není českým právem považována za výkon veřejné správy, především však akty vlády nelze přezkoumat, a to ani nezávislým soudem.

Vláda je za své akty odpovědná (jako celek) pouze politicky, a to Poslanecké sněmovně. Za činnost vlády není nikdo odpovědný v rovině správní – předpokládá se, že vláda vládne koordinačně, tj. pověřuje provedením dílčích úkolů resorty nebo jiné úřady, a že až s nimi se pojí konkrétní odpovědnost a soudní přezkoumatelnost.

Z tohoto běžného omezení činnosti vlády jako celku plyne logické omezení jí podřízeného Úřadu vlády. Historicky existovaly sice zákony, které svěřily rozhodovací pravomoc přímo vládě, zejména tzv. zákon o velké privatizaci poč. 90. let, ale právě nepřezkoumatelnost vedla ke značné kontroverzi takového režimu práce. Přezkoumatelnost exekutivy je brána jako jeden z atributů právního státu, právní stát je pak zakotven v Čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR.

Převést informatiku z MI na Úřad vlády tedy znamená zbavit informatiku možností vést jakékoliv správní řízení (současné MI ĆR jich má řádově desítky), obrat informatiku o jeden z nástrojů řízení i o prestiž ministerstva. Namísto ministerstva by mohla vzniknout jen jakási „Rada pro IT”, která by měla jen čistě poradní pravomoci vůči vládě a ministrům.

Takových „rad” a „komisí“ je s vládou a Úřadem vlády dnes spojeno asi 13, viz jejich přehled (např. pro lidská práva, pro vědu a výzkum atd.), pochybuji však, že byste jejich činnost kdy zaznamenali. Z hlediska vládní praxe mají větší význam asi jen tři z nich, totiž Bezpečnostní rada státu, Legislativní rada vlády a též „semi-právní“ subjekt tzv. Tripartity.

Protože některé správní úkony bude třeba zachovat za každou cenu, tyto by asi byly rozmístěny na některá ministerstva, viz bod 4 nebo 3 níže, čímž by se problematika informatiky dále též roztrhla.

2. Úřad vlády ČR podle „Nového vládnutí”

Myšlenku převodu informatiky na Úřad vlády propaguje zejména výše zmíněna aktivita eStát. O těchto záměrech se lze dočíst např. v materiálu Nové vládnutí [PDF, 2 MB], což je poměrně obecný dokument, kterým eStat završil svou činnost před nedávnými volbami do Poslanecké sněmovny. Obsahuje mnoho oprávněné kritiky (přebujelost administrativy, množství předpisů) i některé postupy (např. personální audity, hodnocení programů), které by mohly vést k většímu oživení a redukci činnosti byrokracie.

I když se eStat profiluje jako nezávislá iniciativa a think-tank, jeho názory na stát nejsou politicky neutrální – má k ODS blízko nejen přes osobu Mirka Topolánka, ale i programově.

Podle tohoto materiálu má být Úřad vlády zásadně přeorganizován (viz str. 28–31 materiálu), z Úřadu vlády by se mělo stát tak trochu více „ministerstvo premiéra” (v současnosti v něm má svůj „kabinet”). Radám by měl být dán skutečný význam odpovídající prioritám a důležitosti vlády (stávající vesměs asi zrušeny nebo převedeny jinam), nově by měla vzniknout Rada vlády pro informační společnost, být jednou ze čtyř nejdůležitějších rad a podléhat přímo premiérovi. Na tuto radu by pak zřejmě eStat převedl kompetence MI ČR. To plyne z dílčího a dřívějšího dokumentu Reforma ústředních orgánů státní správy v2.0 [PDF, 521 kB, obecně str. 5–6, rušení MIČR str. 19, Úřad vlády str. 20–21].

Negativem této koncepce je zejména její neujasněnost v tom, že taková rada by neměla pravomoci vést správní řízení. Bude pak trpět všemi negativy bodu č. 1 výše.

Pokud by snad materiály byly myšleny tak, že by radu vybavily správní pravomocí, aby dokázala skutečně zastat všechny činnosti současného MI ČR, pak kromě toho, že případnější by byl název „sekce“, by si to vyžádalo rozsáhlou reformu koncepce státní správy. V takovém systému by Úřad vlády měl postavení jakéhosi „ústřednějšího“ orgánu státní moci, než jsou ministerstva, a vládní moc by se výrazněji koncentrovala v Úřadu vlády. Z vlády by se více stal „premiérský systém“. V současnosti je premiér jednak sice samostatný ústavní činitel, ve vládě samé je však pouze prvním z ministrů, vlády mívají koaliční charakter, což odráží poměrný systém voleb do PS.

Taková koncepce je možná, ale je na větší debatu než pouze o „zrušení ministerstva“. Jednalo by se spíše o přechod na většinový volební systém, který je i v souladu s volebním programem ODS.

I v případě vytvoření takovéto centralizované koncepce vlády a Úřadu vlády (nelze stihnout dříve než za rok až dva a v současném volebním patu je zásadní reforma exekutivy značně nepravděpodobná, byť samotná změna Ústavy pro většinový systém v tandemu ODS + ČSSD vyloučená není) je řízení informatiky zpod premiéra sporné. Premiér patří mezi nejvytíženější osoby vůbec a informatice bude moci věnovat vždy jen naprosto nepatrný zlomek svého času, a to i na zasedání vlády.

Pro praxi by navíc toto druhé řešení bylo možné až s určitým zpožděním, během přechodného období bude přitom MI ČR pracovat bez perspektiv a motivace.

3. Úřad bez ministra

Další možností je informatiku převést na úřad vedený osobou, která není ministrem (nebo MI ČR přejmenovat a ministra odebrat ze statutu). V podstatě by to znamenalo zpětnou transformaci MI na dřívější ÚVIS, v lepším případě by nebyly odtrženy podkladové části informatiky, které MI ČR nabralo nebo rozvinulo od doby svého vzniku.

Tato varianta není příliš probírána, a proto se nejeví ani jako příliš pravděpodobná volba. Každopádně by znamenala značné snížení prestiže a akceschopnosti informatiky, ztrátu možnosti zasahovat do legislativního procesu, zastupování ve vládě ministrem vůbec.

4. Sekce na jiném ministerstvu

Převést současné MI ČR jako celek a vytvořit z něj sekci některého jiného ministerstva (nebo ho rozdělit na více ministerstev) je asi nejsnadnější možností zrušení MI ČR vůbec. Nevznikají potíže se schopností vést správní řízení a úředníkům přece jen zůstává ministr ve vládě.

Věcně je nejpřípadnějším kandidátem ministerstvo vnitra. To ovšem nesluje nijak dobrou pověstí v oblasti IT, jednak jako mocenské ministerstvo udělí tento svůj punc i informatice.

V jiných případech, jako např. navrhované zřízení ministerstva hospodářství (dle eStat), by tato negativa asi nebyla tak výrazná. Obdobně by informatika mohla být začleněna třeba do nového ministerstva pro vědu, výzkum a technologie (což je docela častá varianta v Evropě), zatímco historicky vzniklé zařazování pod dopravu nebo telekomunikace je spíše zastaralé – viz varianty v Evropě.

Upadne ovšem prestiž informatiky vůči jiným resortům, její akceschopnost. Pro ministra, i pro jeho vystupování ve vládě, bude informatika jen jedním z mnoha předmětů, které zajišťuje.

5. Samostatné ministerstvo informatiky

Konečně, poslední možností je víceméně ponechat současný stav. V jeho prospěch hovoří to, že MI ČR funguje patrně lépe než dřívější ÚVIS. Ministr je relativně soustředěný na IT, účastní se všech zasedání vlády a může již na této úrovni hájit zájmy rozvoje informatiky.

Jako ministerstvo je úřad automaticky součástí připomínkového řízení návrhů zákonů (dříve než je vláda předá do sněmovny), což mu dává možnost ovlivňovat zákony jiných resortů a prosazovat do nich používání IT.

Z praxe víme, že MI ČR je provozovatelem jednoho z nejužitečnějších webů státní správy, totiž portal.gov.cz. Ačkoliv vydáváním Sbírky zákonů je pověřeno ministerstvo vnitra, dostat na web aktuální znění zákonů dokázalo až ministerstvo informatiky na tomto portálu. Mezi užitečné řadím i služby Adresáře a částečně též Životní situace. Poslední dvě jsou důležité i z hlediska schopnosti tvořit koncepce pro budoucnost. Mapování úřadů a institucí, jejich postupů a kmitání lidí mezi nimi je totiž předpokladem schopnosti „služby“ státu a samospráv nějak inteligentně usměrnit a automatizovat.

Tímto nechci tvrdit, že v činnosti současného MI ČR nejsou rezervy v zaměření i v kvalitě činnosti. Mnoho z těchto omezení plyne z principiální obtíže, že tabulkové platy státní správy nezaujmou špičkové odborníky, které by MI potřebovalo. MI by bezpochyby mělo hodnotit své činnosti a přes zpětnou vazbu nově alokovat své zdroje, popř. dále rozvíjet možnosti svého působení.

Pozn.: problematice rezerv činnosti při rozvoji veřejné informatiky hodlám věnovat další článek. Rozšíří nám obzory, pokud své názory nebo vize, včetně možné kritiky, vyjádříte nyní i v diskuzi.