Síťová neutralita po Česku: má být standardem omezený přístup k Internetu?

Počátkem srpna jsem zde na Lupě popisoval, jak ČTÚ zahájil diskusi o síťové neutralitě. A to na základě konkrétního úkolu, který dostal v koncepci Digitální Česko 2. Tato diskuse proběhla, a Úřad získal asi 90 připomínek od 13 různých subjektů, většinou z řad poskytovatelů a jejich asociací. Ty tzv. vypořádal, a některé z nich akceptoval. No a minulý čtvrtek ČTÚ uspořádal workshop, na kterém autory připomínek seznámil s tím, jak s jejich připomínkami naložil a jak upravil svůj původní návrh.

Mohu-li stručně shrnout svůj dojem z účasti na tomto workshopu, dopadlo to špatně: jestliže původním záměrem Digitálního Česka bylo podpořit síťovou neutralitu, v tom smyslu, aby poskytovatelé nediskriminovali různé druhy datového provozu a své služby přístupu k Internetu omezovali co možná nejméně a jen tam, kde je to skutečně nezbytné a účelné, pak dokument z workshopu, po zapracování připomínek, již usiluje o něco dost jiného: poskytovatelům v zásadě dává volnou ruku k tomu, aby své služby přístupu k Internetu omezovali tak, jak chtějí. Jediné, co se po nich požaduje, je, aby veškerá omezení uvedli ve smluvních podmínkách.

A aby toho nebylo málo, při představování nového návrhu byl prezentován i jiný pohled na to, co by mělo být standardem (základní variantou, „defaultem“) a co odchylkou od tohoto standardu. Zatímco původní návrh, vstupující do diskuse, se ještě dal interpretovat tak, že základem je neomezené připojení k Internetu, a odchylkou od standardu jsou různé omezené služby, nyní to má být naopak: základem, který může být označován jako „služba přístupu k Internetu“, bez dalších rozlišujících přívlastků, mají být takové služby, které mohou být různě omezené (s podmínkou, že je to uvedeno v jejich smluvních podmínkách). A teprve jakousi prémiovou variantou má být služba neomezeného přístupu k Internetu, prostá umělých omezení a umožňující přístup ke všemu tomu, co Internet nabízí.

Názory radních a pracovníků ČTÚ se liší

K tomu se sluší dodat, že právě popsané shrnutí vychází z toho, jak vše prezentovali pracovníci ČTÚ, kteří návrh na půdě Úřadu připravovali, a také zapracovávali nejrůznější připomínky.  

Workshopu se ale aktivně účastnili i dva radní (členové Rady ČTÚ, oba se stejným křestním jménem), a ti měli očividně jiný pohled na to, co by mělo být základem, resp. standardem: že když se řekne „služba přístupu k Internetu“, mělo by se jednat o takovou službu, která si zaslouží přívlastek „neomezená“, i když se jím třeba ani nehonosí. A ne naopak – aby základem byla služba všelijak „znetvořená“  omezeními toho či onoho, blokacemi atd.

Tím vznikla docela zajímavá (a na půdě úřadu asi dost nevídaná) názorová neshoda, slibující, že by ještě mohlo dojít ke změně a návratu k původní interpretaci. I podle mého názoru to je opravdu nezbytné. Protože v nynější podobě je celý návrh v podstatě jen jakousi „hrou o přívlastek“: o tom, kdy si poskytovatel může dovolit označit svou službu přístupu k Internetu přívlastkem „neomezená“, a nabízet ji jako určitou prémiovou službu. Bez tlaku na to, aby minimalizoval „míru znetvoření“ služeb, které může nadále prezentovat jako služby přístupu k Internetu, bez nutnosti označovat  je jako omezené služby (a jen s popisem všech jejich omezení až ve smluvních podmínkách).

Původně šlo o síťovou neutralitu

Pojďme si nyní konkrétněji doložit předchozí řádky, které jsou mým osobním pohledem a hodnocením workshopu ze čtvrtka minulého týdne.

Začněme tím, co říká vládou schválený  dokument Digitální Česko 2, ve své kapitole 4.5, nadepsané příznačně „Síťová neutralita“. Zde (podle mého názoru zcela správně) popisuje celou problematiku síťové neutrality jako něco, co není černobílé: konstatuje, že obecný princip je takový, že „všem datům se má měřit stejně“, ale že mohou existovat i odchylky od tohoto principu, které mají pozitivní účinek a efekt. A volá po minimalizaci takových odchylek, které jdou opačným směrem:

Výskyt odchylek, jež mají zjevně negativní dopady nebo protisoutěžní charakter, je třeba minimalizovat.

Dále Digitální Česko 2 požaduje, aby ČTÚ rozhodoval o tom, jaké konkrétní techniky, metody a postupy řízení provozu jsou ještě akceptovatelné, a jaké již ne:

Používání řízení provozu v sítích elektronických komunikací může mít jak pozitivní, tak i negativní dopady na kvalitu poskytovaných služeb. Proto je a bude nutné, aby Český telekomunikační úřad na základě zákona o elektronických komunikacích aktivně posuzoval, co bude považováno za přiměřené a odůvodněné řízení provozu, zejména s přihlédnutím k evropskému regulačnímu přístupu.

Dalším úkolem, který Digitální Česko klade, je dbát na to, aby poskytovatelé hráli vždy transparentně, neboli s otevřenými kartami, a jakékoli odchylky od základního principu (že všem datům se měří stejně) jasně a srozumitelně deklarovali.

Z toho všeho pak vzešel konkrétní úkol pro ČTÚ, formulovaný  následujícím způsobem:

Opatření č. 7:
Český telekomunikační úřad na základě svých zjištění na trhu a v souladu s platnou právní úpravou v zákoně o elektronických komunikacích a v souladu s pozicí Sdružení BEREC a Evropské komise vydá obecná pravidla a doporučení pro využívání řízení datového provozu a dále vhodné měřicí prostředky a vyhodnocovací postupy pro určení, zda poskytovatel přístupu k internetu dodržuje stanovené požadavky na kvalitu.

Povšimněte si, že v takto formulovaném úkolu (opatření) již není explicitně zmíněno, jaký cíl by ona „obecná pravidla a doporučení pro využívání řízení datového provozu“ měla sledovat. Tedy explicitní zmínka o síťové neutralitě a potřebě usilovat o její dosažení. Jinými slovy: hlavní úkol vypadl, a zůstal jen ten druhý, týkající se transparentnosti.

A bohužel přesně tak to také dopadlo: potřeba usilovat o síťovou neutralitu se ze samotného návrhu  pravidel řízení datového provozu úplně vytratila. ČTÚ připravil takový návrh, který (po zapracování připomínek) síťovou neutralitu už neprosazuje. Soustřeďuje se pouze na transparentnost, a poskytovatelům dává volné ruce k prakticky libovolnému „znetvoření“ služeb přístupu k Internetu. Navíc s tím, že takto znetvořené služby mají být jakýmsi standardem, zatímco skutečně neomezený přístup k Internetu má být určitým nadstandardem, či prémiovou variantu.

Nejmarkantnějším důkazem je změna druhého z pravidel, které návrh obsahuje. Původně toto pravidlo znělo takto:

2. Nediskriminování jednotlivých datových toků
Nerozlišovat za účelem rozdílného odbavení jednotlivé datové toky podle obsahu, služby, aplikace, zařízení, adresy zdroje a cíle určení datového toku.

Nově, po zapracování připomínek, zní stejné pravidlo takto:

2. Nepřípustnost blokování nebo degradace jednotlivých datových toků
U služby přístupu k síti internet nesmí být nad rámec smluvně ujednaných podmínek služby rozlišovány jednotlivé datové toky podle obsahu, služby, aplikace, zařízení, adresy zdroje a cíle určení datového toku za účelem blokování, zpomalení nebo snížení kvality jejich odbavení. Takové situaci musí být zabráněno i v případech, že je způsobena tzv. pozitivní diskriminací. Výjimky z tohoto pravidla musí být v souladu s následujícím pravidlem č. 3.

Povšimněte si nesmírně důležitého dodatku „nad rámec smluvně ujednaných podmínek služby“. To nejsou zadní vrátka, ale přímo vrata jak od stodoly – skrze která může poskytovatel aplikovat jakékoli omezení (či přímo „znetvoření“), jaké uzná za vhodné. Proč se potom návrh ještě vůbec zabývá něčím dalším (tím, co by šlo „nad rámec smluvně ujednaných podmínek“), a co by nemuselo být uvedeno ve smluvních podmínkách?

Vždyť poskytovatelům stačí napsat všechno to, co chtějí dělat (a v takové podobě, v jaké to chtějí) do příslušných podmínek. Ostatně, to je přeci běžnou praxi již dnes – kdy si poskytovatelé ve svých smluvních podmínkách vyhrazují právo na prakticky cokoli, co budou považovat za potřebné. A popisovaný návrh jim vlastně říká, že pokud v této praxi vytrvají a skutečně aplikují taková omezení, jaká si sami zvolí (a uvedou je ve smluvních podmínkách), vůbec nemusí výslednou službu prezentovat jako omezenou. Pouze ji nesmí prezentovat jako neomezenou.

Má se o síťovou neutralitu postarat trh?

To, že úsilí o prosazení síťové neutrality opravdu „vzalo za své“, lze doložit i následujícími výroky, které na workshopu zazněly z úst pracovníků Úřadu:

Je nutno říci, že pokud je provoz řízen tímto způsobem a mohlo by dojít k degradaci služby přístupu k síti Internet, je nutné to smluvně zakotvit. Takže úřad rozhodně neříká „vy vůbec nesmíte řídit provoz“, a „vy nesmíte upřednostňovat některé typy provozu“. Můžete, jak chcete, pokud s tím seznámíte koncového uživatele a ten bude s tímto přístupem souhlasit.  

Záměrem úřadu nebylo a není omezit možnosti poskytovatelů služeb nabízet různé kategorie služeb. Úřad se návrhem obecných pravidel snažil pouze říci, co chápe, nebo co je potřeba chápat pod pojmem neomezená služba, čímž ale neříká: „vy musíte poskytovat takové a takové typy služeb“,  „musíte poskytovat neomezené služby“ a podobně.

Toliko tedy k té obavě, že by snad úřad nějak chtěl omezovat nabídky omezených služeb přístupu k Internetu u jednotlivých poskytovatelů služeb. 

Tím hlavním cílem úřadu, který by se měl jako červená nit táhnout všemi těmi pravidly, je zajištění co nejlepší informovanosti koncového uživatele.

Návrh obecných pravidel, který zde Úřad k řízení předkládá, je v podstatě jakýmsi deklaratorním výčtem, nebo chcete-li morálním kodexem, na kterém bychom se měli shodnout a který by měl být dodržován. Řekněme, že je to jakési desatero pro poskytovatele služeb, které by mělo být respektováno …

Jiný výrok zase naznačuje, proč autoři návrhu necítili potřebu se síťovou neutralitou zabývat nějak explicitněji. Zřejmě očekávají, že o dosažení cílů síťové neutrality se sám a lépe postará trh:

Samozřejmě úřad se nedomnívá, že by koncoví spotřebitelé měli přímo diktovat poskytovatelům služeb parametry těch služeb, ale vybírají si z určité nabídky. Na druhou stranu úřad očekává, že pokud bude poptávka, tak vcelku logicky trh na ni nějakým způsobem bude reagovat a služby s parametry, po kterých je poptávka, nabízet bude.

Obávám se ale, že to je velký omyl. Třeba mobilní sítě již jen z čistě fyzikálních důvodů nebudou asi nikdy mít dostatek kapacity na to, aby mohly nabízet skutečně neomezené datové služby, po kterých ale již dnes existuje velká poptávka. I kvůli tomu je nutné se zabývat síťovou neutralitou a řešit to, jaká omezení síťovou neutralitu porušují a jaká nikoli. A ne připouštět jakákoli omezení, jen když budou aplikována transparentně.

Jen ve stručnosti: síťová neutralita není o tom, že by poskytovatel nesměl aplikovat objemové limity na přenos dat, jako nástroj své cenotvorby a regulace poptávky, či využívat agregace, stanovovat celkové rychlostní limity atd. Je o tom, aby poskytovatel nevybíral (neprováděl určité selekce) a nerozhodoval za svého zákazníka, způsobem který zákazník již nemůže ovlivnit ani zvrátit. Síťová neutralita je například o tom, zda může být s některými druhy dat nakládáno odlišně ještě před vyčerpáním sjednaného datového objemu. A také o konkrétním výběru těchto druhů dat (a tím i služeb a aplikací, které je používají).

Třeba Telefónica (podle mého názoru) porušuje síťovou neutralitu tím, že u většiny svých tarifů zcela blokuje P2P přenosy ještě před vyčerpáním příslušného objemového limitu. Ale ve svých podmínkách to má uvedeno, takže to nejde „nad rámec smluvně ujednaných podmínek služby“.  Podobně Vodafone (podle mého názoru) porušuje síťovou neutralitu tím, že nezávisle na čerpání objemových limitů omezuje rychlost u všech protokolů a služeb (bez uvedení konkrétních hodnot), s výjimkou 25 nejčastěji používaných služeb (definovaných konkrétními TCP porty), které na rychlosti neomezuje. Ale také to ve svých podmínkách uvádí, a také tedy nejde „nad rámec smluvně ujednaných podmínek služby“.

Mohu-li si dovolit malou spekulaci: co by se stalo, pokud by se naši mobilní operátoři jednoho krásného dne rozhodli blokovat ve svých sítích veškerý VoIP provoz –  a ve svých smluvních podmínkách to řádně uvedli? Bylo by to, z pohledu popisovaných pravidel řízení datového provozu, zcela  v pořádku? Obávám se, že ano. A jediným „postihem“ by bylo to, že by se takovéto služby nesměly honosit přívlastkem „neomezené“. Mohly by ale být nadále prezentovány  jako služby přístupu k Internetu, bez dalšího rozlišujícího přívlastku. Tedy i bez přívlastku „omezené“.

Česká vs. evropská síťová neutralita

Na závěr ještě malé připomenutí: popisovaný návrh je jakousi „českou“ snahou o podporu síťové neutrality, která vyplývá z naší národní koncepce jménem Digitální Česko 2. Vedle toho, a nezávisle na našich národních snahách, usiluje o prosazení síťové neutrality i Evropská unie. Jde o součást jejích snah o sjednocení evropského telekomunikačního trhu a prosazení nového regulačního rámce, tentokráte formou přímo účinného nařízení  (nikoli směrnice, zapracovávané do národní legislativy).

Pokud se Unii podaří tyto její snahy prosadit (po výsledcích posledního summitu minulý týden se to zdá o něco pravděpodobnější), bude to zřejmě „o něčem úplně jiném“. Tam už nebude žádné „můžete si dělat, co chcete, ale musíte si to dát do smluvních podmínek“.