Minulý týden, konkrétně čtvrtek 27. listopadu, byl dalším významným milníkem v historii celé probíhající revize evropského regulačního rámce elektronických komunikací. Zjednodušeně řečeno: změn, které se dotknou celého sektoru telekomunikací a broadcastingu.
Po zveřejnění prvotního návrhu (13. listopadu 2007) ze strany Evropské komise, a po projednání v Evropském parlamentu (v září 2008, viz zde a zde) došlo i na nezbytné projednání celého návrhu také v Radě EU (bývalé Radě ministrů). Tedy na projednání zástupci všech členských zemí EU, na úrovni ministrů zodpovědných za oblast elektronických komunikací. Za ČR se jednání tentokráte účastnil osobně ministr Říman (zatímco jindy obvykle posílá jen svého náměstka).
Možností, jak celé toto jednání mohlo dopadnout, bylo více. Jednou z nich bylo i to, že se sami ministři nedohodnout a nenajdou společnou řeč. To se naštěstí nestalo, i když až tak vyloučené to asi nebylo. Třeba i oficiální tisková zpráva Evropské komise hovoří o „konstruktivní krizi“ v úvodu jednání, kterou se ale nakonec podařilo zažehnat (prý díky schopnostem a „pro-evropskému zájmu“ zástupce francouzského předsednictví).
Následně už připadaly v úvahu jen dvě hlavní možnosti: buďto ministři shodně akceptují verzi, přijatou Evropským parlamentem, nebo se shodnou na vlastní verzi, odlišné od verze přijaté v tzv. prvním, čtení Parlamentem.
První možnost, neboli akceptování verze z Parlamentu, bylo již dopředu málo pravděpodobná. Už i kvůli aktivitám francouzského předsednictví, které v poslední době moc nesměřovaly k dohodě nad touto verzí (viz dále). Nakonec tedy došlo na předpokládanou druhou možnost: že se ministři shodnou na vlastní verzi celého návrhu. Jelikož ta je ale odlišná od verze parlamentní, musí dojít k dalším jednáním, která mají za úkol (pokusit se) sblížit stanoviska a dospět k jedné společné verzi. Mluví se o tom jako o druhém čtení v Evropském parlamentu.
Tento výsledek čtvrtečního jednání také vysvětluje některé vzájemně nekonzistentní titulky zpráv z médií: některé informovaly o tom, že dohoda byla dosažena, zatímco jiné konstatovaly, že dohoda dosažena nebyla a dojde na další projednávání. Obě verze jsou pravdivé – ale je třeba jim rozumět ve správném kontextu: dohody mezi ministry, byť dosti křehké, skutečně bylo dosaženo. Ale jelikož se dohodli na jiné verzi než na parlamentní, je nutné další jednání a hledání shody s europarlamentem.
Pokud jde o načasování dalšího jednání, zde už je jisté, že „spadlo“ do první poloviny příštího roku, a tedy do období českého předsednictví. To ale bude mít těžší úlohu ještě kvůli jedné specifické věci: kvůli tomu, že v závěru našeho předsednictví (4.-7.6.2009) budou probíhat nové volby do Evropského parlamentu. A parlament tak bude po značnou dobu reálně „mimo provoz“, zaneprázdněn právě volbami a následně i střídáním poslanců.
Praktický důsledek je ten, že na druhé čtení je jednak méně času, ale hlavně: pokud by druhé čtení nebylo úspěšné, je velkou otázkou, zda by vůbec došlo na případné třetí čtení, již nutně v nově obsazeném Parlamentu, který se může, ale také nemusí – podle vlastního rozhodnutí – přihlásit k dořešení případných restů od svých předchůdců. Reálnou možností, v případě neúspěšného druhého čtení, je i to, že celá reforma (revize regulačního rámce) fakticky spadne pod stůl a bude se muset připravovat celá znovu.
Z BERT-a je GERT
Francouzské předsednictví se v době před jednáním Rady EU minulý čtvrtek snažilo co možná nejvíce věcí předjednat s členskými zeměmi, na úrovni COREPERu (výboru stálých zástupců členských zemí při EU). Výsledkem pak byl její vlastní návrh, označovaný jako „kompromisní“, který Francie předložila jako svůj vstup do čtvrtečního jednání, kterému předsedala.
Některé části tohoto návrhu skutečně byly předjednány a dostalo se jim vysoké míry konsensu. Jiné naopak dostatečný konsensus nezískaly, a stály za onou „konstruktivní krizí“ z počátku jednání, viz výše – a nakonec byly staženy.
Příkladem úspěšného kompromisu může být řešení, navrhované francouzským předsednictvím jako alternativa k myšlence evropského superregulátora, se kterou původně přišla Evropská komise. Mělo se jednat o orgán s názvem „ETMA“ (European Telecommunications Market Authority), resp. EECMA (European Electronic Communications Market Authority), který by ale fakticky „hrál podle not“ Evropské komise.
Už Evropskému parlamentu se to nelíbilo a přišel s vlastním návrhem, na zřízení orgánu s názvem BERT (Body of Regulators in Telecommunications). Fakticky by šlo spíše o přeměnu dosavadní skupiny ERG (European Regulators Group), ve které jsou sdruženi představitelé národních regulátorů, a v rámci které koordinují své aktivity. Návrh Evropského parlamentu přitom řešil i otázky fungování orgánu BERT, jeho financování (společně rozpočtu EU i členských zemí), a také pravomocí – například pro aplikaci tzv. funkční separace by byl nutný společný souhlas BERTu a Evropské komise.
Francouzské předsednictví nyní přišlo s dalším „oslabením“ původního návrhu, když místo orgánu s názvem BERT („Body of ….“, doslova: „těleso“, v oficiálním českém překladu „orgán orgánů ….“) navrhlo nový orgán z názvem GERT („Group of European Regulators in Telecommunications“). Ten by měl dokonce stát zcela mimo struktury EU a být subjektem zřízeným dle soukromého práva (nejspíše belgického). Fakticky by měl asi ještě blíže k dnešnímu ERG, a tedy spíše k „ještě volnějšímu“ pojetí, než k silnému orgánu s velkými pravomocemi (a s faktickým podřízením Komisi), tak jak si to původně představovala sama EK, se svým návrhem evropského superregulátora.
Celý návrh na zřízení orgánu GERT, tak jak jej navrhuje francouzské předsednictví, lze nalézt zde. Jeho podrobnější rozbor ale stejně není příliš aktuální, vzhledem k výsledku čtvrtečního jednání – bude se jednat dále, a hledat nějaký kompromis mezi BERTem a GERTEM. Jasné ale je, že pokud k další dohodě vůbec dojde, bude zřejmě někde „mezi“ BERTem a GERTem. A tedy oproti původním představám Evropské komise zcela jinde.
Podobně, a tedy ještě dále od původních představ Evropské komise, se ve společném stanovisku Rady EU posunuly i další konkrétní návrhy. Například na právo veta pro Evropskou komisi, i pokud jde o nápravná opatření (které dosud nemá). Či možnost nařídit tzv. funkční separaci. To by ale bylo nejméně na další samostatný článek.
Sarkozyho partyzánština
Již před čtvrtečním jednáním Rady EU bylo zřejmé, že francouzské předsednictví – oproti předchozím očekáváním – nebude směřovat k tomu, aby se stanoviska Rady a Evropského parlamentu sblížila natolik, aby vůbec nemuselo dojít k dalšímu projednávání (druhému čtení), a celý balíček reforem (revize) mohl být definitivně přijat ještě za francouzského předsednictví.
Důvodem je asi hlavně to, že Francie se přeci jen pokusila zvrátit dosavadní vývoj a prosadit do celého balíčku své vize, zejména z oblasti ochrany autorských práv a copyrightu. O co konkrétně ale šlo?
Když europoslanci projednávali předmětný balíček reforem (na revizi evropského regulačního rámce), sice v něm ponechali zmínku o „legálním obsahu“, který by měli internetoví provideři aktivně podporovat, ale současně sem zabudovali důkladnou pojistku proti tomu, aby někdo mohl omezovat práva uživatelů Internetu (například odpojovat je), aniž by k tomu měl rozhodnutí řádného soudu (viz též předchozí článek „Stalo se: europoslanci odmítli digitální gilotinu“):
[členské státy …] uplatňují zásadu, že (…) nesmí být základní práva a svobody koncových uživatelů bez předchozího rozhodnutí soudního orgánu omezena s výjimkou případu, kdy je ohrožena veřejná bezpečnost a kdy rozhodnutí soudního orgánu může být následné.
Jednalo se přitom o dodatek č. 138, jehož autorem byl europoslanec Guy Bono, a pod kterým je spolupodepsána i česká europoslankyně Zuzana Roithová. Přijat byl poměrně výraznou většinou 573 hlasů pro, 74 proti.
Francouzské straně se to ale pochopitelně moc nelíbilo. Dokonce tak moc nelíbilo, že francouzský prezident Nicholas Sarkozy přistoupil k málo vídanému kroku: osobně intervenoval u předsedy Evropské komise Barrosa za zrušení předmětného dodatku. V dopise, který předsedovi komise napsal, uvedl že:
Je naprosto nezbytné, aby ten dodatek č. 138, přijatý Evropským parlamentem, byl Komisí odmítnut. Tento dodatek zbavuje členské státy možnosti implementovat inteligentní strategie odrazování od pirátství.
Aby mohl být tento dodatek odmítnut, žádám o vaše osobní angažování v celé věci, stejně jako o angažování komisařky odpovědné za danou agendu.
Vzhledem k platným pravidlům rozhodování v rámci EU by ale něco takového stejně nebylo formálně možné, protože o novém regulačním rámci se rozhoduje v rámci procesu spolurozhodování (mezi Evropským parlamentem a Radou EU, které se musí shodnout). Sama Komise sice vytváří počáteční návrh a pak se vyjadřuje i k dalším etapám, ale rozhoduje už jen Parlament a Rada. Navíc by to dost výrazně odporovalo i obecným zásadám demokracie.
Evropská komise na popisovanou výzvu francouzského prezidenta Sazkozyho skutečně odpověděla tak, že respektuje demokratické rozhodnutí Evropského parlamentu a s obsahem dodatku, který jen upřesňuje práva občanů a spotřebitelů, se ztotožňuje. A odkázala autora žádosti na další jednání, která stále probíhají.
V samotné Francii vzaly věci naopak rychlý obrat, a zcela navzdory logice dodatku č. 138 zde místní zákon o odpojování uživatelů od Internetu byl přijat Senátem, ve zrychleném řízení.
Vítězství skrze ústup?
Těsně před konáním čtvrtečního jednání Rady EU varovali někteří europoslanci (například sám autor dodatku č. 138 Guy Bono) před opakovanými snahami Francie odstranit tento dodatek, a tím otevřít cestu „boji proti pirátství“ francouzskou cestou. Asi věděli, proč tak činí, a co se chystá.
Francouzské předsednictví totiž přišlo se „zajímavým“ řešením: dalo najevo, že v zájmu průchodnosti kompromisního návrhu na Radě z něj stahuje všechna ustanovení o ochraně autorských práv, a už na nich netrvá. Tím jakoby deklarovalo svůj ústup, umlčelo největší kritiku, a nejspíše i poněkud uspalo své oponenty. Ale fakticky si vlastně prosadilo svou.
Ve výsledném návrhu pro jednání Rady EU většina zmínek o ochraně copyrightu skutečně chybí. Konkrétně tak vypadla kontroverzní zmínka o tom, že ISP mají podporovat dostupnost legálního („lawfull“) obsahu – u které se zcela přesně netušilo, jak by byla interpretována. Zda například jako právo či povinnost nasazovat technická opatření proti dostupnosti takového obsahu, který „není legální“. Naopak nevypadla zmínka o tom, že ISP a národní regulátoři mají spolupracovat ve větší míře.
A jak že dopadl zmiňovaný dodatek č. 138, představující pojistku proti aktivitám typu francouzské digitální gilotiny (kdy mají být uživatelé odstřihováni od Internetu bez rozhodnutí soudu)? Také tento dodatek vypadl z návrhu, který francouzské předsednictví předložilo k jednání čtvrteční Radě EU. A přítomní ministři to takto nakonec i schválili (a jen tři se zdrželi).
Co to vše znamená?
Francie si tedy nakonec zrušení dodatku č. 138 přeci jen prosadila. Některá média to ihned interpretovala jako vítězství „protipirátské lobby“ nad evropskou demokracií, ale to je ještě hodně předčasné. Nezapomínejme na to, že vzhledem k pravidlům procedury spolurozhodování, která v daném případě platí, musí dojít k souladu mezi Evropským parlamentem a Radou EU. A jestliže se nyní ministři členských zemí rozhodli vyjít vstříc Francii a zahodit pojistku proti aplikování digitální gilotiny zcela bez soudu (v podobě dodatku č. 138), ještě to neznamená, že ke stejnému kroku přesvědčí i Evropský parlament.
A pokud by se tak i nakrásně stalo, stále to ještě neznamená, že by se francouzská digitální gilotina povinně rozšířila do všech členských zemí. Spíše by se jen konkrétní rozhodování přesunulo na národní úrovně, a v nich by se pak příslušná bitva odehrávala znovu, s uvážením místních specifik.
Ale ještě není všem dnům konec, o celé kauze jistě ještě mnohokráte uslyšíme.
Na samotný závěr ještě malý dodatek k samotnému jednání Rady EU: ta neprojednávala jen revizi regulačního rámce, ale také další agendu. Mezi ní například návrhy komisařky Redingové na regulaci cen SMS zpráv a dat v roamingu, či zpoplatnění hlasu v roamingu stylem 30+1 (po první půlminutě už po sekundách). S tím ministři vyjádřili svůj souhlas. Dále Rada projednávala mj. i otázku zařazení broadbandu do univerzální služby. Ale to si také nechme na nějaký jiný článek.
ČLÁNKY DO MAILU