Když se dnes řekne „univerzální služba“, zní to jako závan čehosi starodávného, ještě z dob monopolu. A je tomu skutečně tak. Univerzální služba je opatření, které vzniklo ještě v dávných dobách telekomunikačních monopolů a mělo zajistit všeobecnou dostupnost určitého okruhu služeb – po celém území státu a za stejnou cenu.
Trh v dnešním slova smyslu tehdy ještě neexistoval a stát potřeboval nějaký nástroj vůči tomu, komu udělil monopol. A tak mu skrze povinnost zajištění tzv. univerzální služby předepsal, jaké služby má poskytovat, v jakém rozsahu („všude“) a za jakých podmínek (včetně koncových cen). Jednalo se přitom hlavně o klasické pevné telefonní linky, ale vedle nich také třeba o telefonní automaty, veřejné telefonní seznamy, či třeba o speciální zařízení pro postižené.
Institut univerzální služby ale přežil i konec monopolů a liberalizaci telekomunikačního trhu. A dokonce by se dalo říci, že ještě získal na svém významu: stát se o to více bál, že trh není dostatečně vyspělý a konkurenční, aby se sám postaral o všeobecnou dostupnost základních služeb (míněno: na celém území, resp. pro všechny obyvatele, za stejné či alespoň rozumně blízké ceny). A že to může dopadnout třeba tak, že obyvatelé velkých měst budou mít k dispozici hned několik vzájemně konkurenčních nabídek, zatímco obyvatelé nejmenších měst budou mít smůlu – neboť nabízet stejné služby se v jejich lokalitě (a při malé hustotě obyvatel) operátorům jednoduše nevyplatí.
A tak opět došlo na univerzální službu: stát opět stanovil její rozsah (které služby mají do univerzální služby patřit) a podmínky poskytování (včetně koncových cen) tak, aby byla naplněna jeho představa o „všeobecné dostupnosti“. Už zde ale nebyl žádný monopol, kterému by stát mohl zajištění univerzální služby přikázat. Proto na to musel jít jinak: deklarovat to jako právo (nikoli povinnost) a umožnit zájemcům, aby o takovéto právo mohli usilovat.
S důležitým dodatkem, že pokud s poskytováním univerzální služby budou mít nějaké zvýšené náklady, budou jim kompenzovány. A to nikoli od státu, ale od všech operátorů, kteří působí na trhu v daném segmentu. Přesněji: z fondu univerzální služby, kam všichni operátoři podle určitého klíče přispívají.
Dial-up jako součást univerzální služby
Rozsah univerzální služby, neboli výčet konkrétních služeb zařazených do univerzální služby, se za dobu existence tohoto institutu samozřejmě měnil, ale zase ne až tak zásadně. Jak na úrovni EU, tak i u nás doma šlo vždy hlavně o pevné telefonní linky a s nimi související služby (telefonní seznamy, telefonní automaty). Naopak třeba mobilní hlasové služby se do univerzální služby nikdy nedostaly. Nejspíše proto, že zde se sám trh (přesněji: sami mobilní operátoři) dostatečně postaral o všeobecnou dostupnost svých služeb.
I v oblasti pevných telefonních linek (resp. pevných hlasových služeb) přitom s postupem času docházelo spíše k redukci rozsahu. Pamětníci z řad čtenářů si jistě vzpomenou na rituální tanečky kolem zdražování měsíčních tarifů za pevné telefonní linky: základní tarify, konkrétně Home Mini, Home Standard a Home Zero, spadaly do univerzální služby, a proto byly regulované a jejich koncové ceny určoval Český telekomunikační úřad. A tak vlastně on musel tehdejšímu Českému Telecomu nařizovat, o kolik je má zdražit.
Stejně tak se sluší připomenout tahanice kolem údajně nepokrytých ztrát z poskytování univerzální služby, které Český Telecom (za vlády Gabriela Berdára) vyčíslil na 4,5 miliardy jen za rok 2002, a jejich úhrady se domáhal skrze žalobu na Český telekomunikační úřad. A také neochotu ostatních operátorů přispívat do společného fondu univerzální služby, kvůli odlišnému názoru na výši ztrát, které má tento fond kompenzovat.
Zkrátka a dobře, řešení s univerzální službou není jednoduché a bezproblémové. Spíše naopak. Naštěstí obecnou tendencí je postupné zmenšování rozsahu univerzální služby a její postupné odumírání.
Není ale pravdou, že by se rozsah univerzální služby vždy jen zmenšoval. Došlo i na opačný vývoj, když do univerzální služby byl zařazen také přístup k Internetu. Ale pouze ten vytáčený (dial-up), a to jako potenciální možnost: když už někdo v rámci univerzální služby nabízel pevnou linku, musel na ní být možný i dial-up. Prakticky to tedy znamenalo spíše zákaz takových řešení, která by dial-up vylučovala, a až tak velký praktický dopad to nemělo.
Broadband jako součást univerzální služby?
Svého času se ale i u nás objevily určité snahy významněji rozšířit univerzální službu, a vedle „narrowbandového“ dial-upu do ní zařadit také broadband, nejspíše v provedení ADSL. Dělo se tak zejména v dobách, kdy ADSL u nás teprve nastupovalo a bylo ještě hodně drahé – a jeho zařazení do univerzální služby by fakticky znamenalo jeho vzetí do regulace (regulování jeho koncové ceny). Ale pokud je mi známo, nikdy to tyto snahy nedostaly ze stádia prvních úvah někam dále, k reálným návrhům.
Kde ale takovéto úvahy pokročily podstatně dále, je Brusel, resp. zde sídlící Evropská komise. Ta možnost zahrnutí broadbandu do univerzální služby zmiňovala již dříve, a nyní ji otevřeně a s veškerou „pompou“ (veřejnou diskusí) nastolila jako otevřenou otázku: prospělo by dostupnosti broadbandu, pokud bychom jej zařadili do univerzální služby?
Zdůrazněme si nejprve, že položení takovéto otázky a otevření veřejné diskuse k ní nepřichází jen tak náhodně: existuje evropská směrnice o univerzální službě, která tento institut definuje na unijní úrovni. Každé tři roky je tato směrnice aktualizována – a nynější diskuse se otevírá právě v rámci začátku prací na další takovéto aktualizaci [PDF, 99 kB]. Komise očekává reakci nejširší zainteresované veřejnosti tak, aby v roce 2009 mohla diskusi vyhodnotit a o rok později vydat novou verzi směrnice.
Dostupnost broadbandu je stále nedostatečná!
Proč ale Evropská komise zvažuje možnost zařazení broadbandu do univerzální služby? Co ji k tomu vede, v situaci kdy nejrůznější statistiky naznačují růst, a to jak pokud jde o dostupnost broadbandu (pokrytí), tak i o jeho skutečné využití (penetraci)?
Odpověď je třeba hledat v tom, že tempa růstu stále nejsou dostatečná. Ocitujme si, jak ho hodnotí sama Komise, ve své tiskové zprávě k otevření diskuse:
Využití širokopásmového připojení se v EU v letech 2003–2007 ztrojnásobilo až na 36 %. 7 % obyvatel EU však nadále nemá připojení a na venkově je bez připojení dokonce 30 %. V rámci EU existují propastné rozdíly, kdy 100 % obyvatel Dánska, Lucemburska a Belgie má možnost se připojit, zatímco přes 60 % obyvatel Rumunska a 75 % v jeho venkovských oblastech tuto možnost nemá. Dokonce i ve venkovských oblastech vyspělých ekonomik, jako např. v Itálii a v Německu, nemá stále možnost připojení 18 %, resp. 12 % obyvatel.
Můžeme se na to podívat i v grafické podobě, skrze následující dva obrázky. První ukazuje dostupnosti (pokrytí), a druhý skutečné využití (penetraci), zdroj:
Z prvního obrázku je patrné, že ČR na tom s dostupností (pokrytím) není až tak špatně, ale také ne nejlépe: celostátně na broadband podle této statistiky „dosáhne“ cca 85 procent obyvatel, zatímco na venkově to je jen asi 75 procent. Zajímavé je to třeba i ve srovnání s tím, že Telefónica O2 Czech Republic naposledy hlásila dostupnost svého ADSL na 96 procentech – ale ne plochy či počtu obyvatel, ale počtu pevných linek.
Jaký je cíl do roku 2010?
Na celoevropské úrovni je průměr dostupnosti (pokrytí) broadbandu, alespoň podle prvního obrázku, někde na 93 procentech. Ovšem to je průměr jen za 26 členských zemí, zatímco Bulharsko žádná čísla nedodalo. A pokud by je dodalo, nejspíše by celkový průměr o něco snížilo.
Jaké ale má Evropská unie cíle v oblasti dostupnosti broadbandu (pokrytí), když se jí nynější stav zdá příliš nízký a nastoluje otázku, zda by ke zvýšení pomohlo zařazení broadbandu do univerzální služby?
Odpověď na tuto zásadní otázku je zajímavá už proto, že v červnu roku 2006 podepsalo v Rize tehdejších 25 členských zemí ministerskou deklaraci na téma „Internet pro všechny“, a v ní stanovilo cíl: do roku 2010 dosáhnout dostupnosti (pokrytí) alespoň 90%! Podle předchozích obrázků a statistik by tento úkol byl vlastně splněn už dnes.
Jenže dnes komisařka Viviane Redingová hovoří trochu jinak. Původní pokrytí „více jak 90%“, stanovené v Rize, už jí je málo a požaduje plných 100 %:
Vysokorychlostní Internet je vstupenkou do světa informační společnosti a zásadní podmínkou hospodářského růstu. Komise chce proto do roku 2010 pro všechny občany EU zajistit možnost přístupu k širokopásmovému internetu,“ řekla Viviane Redingová, komisařka EU pro telekomunikace.
Proč přes univerzální službu?
Evropská komise přitom již delší dobu podniká určité kroky, od kterých si slibuje zvýšení dostupnosti broadbandu. Jde zejména o samotnou liberalizaci telekomunikačního trhu – ale současně i jeho regulaci. V poslední době jde mj. i o podporu celoevropského satelitního broadbandu, který má asi nejlepší šance „vykrýt“ různé hůře dostupné a méně obydlené lokality. A do budoucna by Komise ráda přispěla ke zvýšení dostupnosti broadbandu i skrze digitální dividendu: sama si brousí zuby na její významnou část, kterou by chtěla (centrálně) vyhradit pro mobilní broadband.
Jak ale nyní rozumět tomu, když se Evropská komise zcela vážně ptá, zda by bylo vhodné zařadit broadband do univerzální služby? Nedává tím současně najevo, že nevěří v úspěch svých dosavadních kroků? Že nevěří možnosti nastavit celkové podmínky tak, aby se komerční subjekty (operátoři) dokázali sami postarat o dostatečnou dostupnost broadbandu? Tak jako se dokázali postarat u mobilních hlasových služeb, které nikdy nemusely být zařazeny do univerzální služby?
Proč najednou Komise hovoří o potřebě „vytvořit záchrannou síť zajišťující minimální úroveň služeb“, jak sama popisuje univerzální službu? Dva roky před cílovým stavem (rokem 2010) situace jistě není ideální, ale zase tak špatná také není. Je tedy potřeba hned vytvářet nějakou „záchrannou síť“?
Navíc je třeba vzít v úvahu i ekonomický aspekt celé věci: univerzální služba je také o tom, že se ceny stanovují direktivně a obvykle jinak, než jak by vycházely v běžných komerčních podmínkách. Ostatně, v dokumentu FAQ, vydaném k celé nynější diskusi, se to říká zcela na rovinu:
Univerzální služba …. zajišťuje, že základní komunikační služby budou vždy dostupné v dobré kvalitě a za přijatelnou cenu, i když by je trh za normálních komerčních podmínek nedokázal nabídnout.
Dobře, ale někdo tyto služby musí zaplatit. Přesněji: doplatit ztrátu z univerzální služby, danou hlavně rozdílem mezi „přijatelnou“ cenou a cenou, vycházející ze skutečných nákladů. Na to univerzální služba samozřejmě pamatuje (viz výše), když břímě financování ztráty rozkládá přes všechny operátory, kteří působí na trhu. Ale je toto skutečně tím správným řešením? Nařídit všem, aby se složili na jednoho, a ten pak udělá něco, co by za normálních okolností sám nedělal? Navíc při dobře známých problémech se stanovováním ztráty, jejím rozpočítáváním na jednotlivé operátory a následným hrazením?
No, z pohledu Komise to možná vypadá jako šikovné řešení: úspěch se prostě nařídí (rozšířením univerzální služby o broadband), a účet za to se předloží někomu jinému (operátorům).
ČLÁNKY DO MAILU