Datové schránky byly pro Českou poštu velmi lukrativním byznysem

Nejvyšší kontrolní úřad včera na svém webu zveřejnil výsledky své kontrolní akce číslo 12/36, týkající se datových schránek. Probíhala od prosince 2012 do května 2013, a týkala se období let 2008 až 2012 (ovšem s určitými přesahy i do doby pozdější).

Za zmínku stojí i název této kontrolní akce: „Peněžní prostředky použité na pořízení a provoz systému datových schránek“.  To vysvětluje i jednu velmi podstatnou skutečnost – že se NKÚ zabýval právě a pouze „financemi“, a nikoli již dalšími, neméně důležitými aspekty fungování datových schránek. Například právními aspekty a stále panujícími zmatky kolem doručování (poštou místo do datové schránky, do jiné datové schránky), kolem aplikace fikce podpisu (co a jak není nutné elektronicky podepisovat), či kolem „dlouhověkosti“ datových zpráv a dokumentů (dlouhodobě neřešený problém digitální kontinuity).

Celkově si pak dovolím vyjádřit názor, že tato „ryze účetní“ kontrola nepřinesla nic zásadně nového, o čem by se v branži nevědělo a nepsalo. Nová je pouze přesnější kvantifikace toho, co České poště „zůstalo za prsty“: kolik z toho, co sama inkasuje od státu, si nechává a kolik dává tzv. technickému provozovateli. Což je česká Telefónica, která pak má sama řadu subdodavatelů. Tyto údaje dosud nebyly veřejné a daly se jen odhadovat.

Určitým novým pohledem je pak polemika nad tím, zda by stát měl platit za datové schránky i takovým subjektům, které se sice chovají a jednají jako orgány veřejné moci, ale jinak fungují „do vlastní kapsy“. Konkrétně jde o exekutory a notáře, z nichž zejména ti první jsou opravdu velmi aktivními uživateli datových schránek. To, že i jim hradí používání datových schránek stát, ale NKÚ vyčítá resortu vnitra poněkud neprávem: je to tak dané zákonem. Konkrétně zákonem č. 300/2008 Sb., který ale spadá do gesce právě resortu vnitra.

Podle mého názoru by NKÚ mělo kritizovat vnitro spíše za to, že neiniciovalo změnu tohoto zákona. To jiné subjekty si v tomto ohledu nebraly servítky. Například Ústavní soud nedávno v jednom rozsudku pořádně vynadal ministerstvu vnitra za to, že dosud nenovelizovalo stejný zákon (č. 300/2008 Sb.) tak, aby vyřešil stále přetrvávající nejasnosti kolem doručování orgánům veřejné moci skrze datové schránky:

je však výrazem nedbalého a zcela nežádoucího chování věcně příslušného ministerstva, že v tomto směru uvedený zákon nebyl novelizován a nebylo výslovně stanoveno, že orgánům veřejné moci je datová zpráva doručena již okamžikem jejího dodání do jejich datové schránky

Jenže, jak už jsem říkal výše, kontrola NKÚ se takovýmito „koncepčními“ ani právními aspekty datových schránek nezabývala. Šlo jen o „účetní“ kontrolu.

Kolik stály datové schránky?

Pojďme tedy již k tomu, čím se kontrola NKÚ zabývala, a to je financování datových schránek. Ukažme si nejprve, kolik na datové schránky vynaložil sám stát.

Příslušná čísla jsem již dříve publikoval já i další autoři, a to na základě údajů o čerpání rozpočtové kapitoly resortu vnitra (například v tomto článku, naposledy v této prezentaci). NKÚ se očividně dostal k přesnějším číslům, asi i z dalších zdrojů – ale výsledné sumy se až tak zásadně neliší, viz následující tabulka:

Celkově to tedy vychází – do konce roku 2012 – na necelé tři miliardy. Připomeňme si, že právě do konce roku 2012 se za přenesené datové zprávy platilo „objemově“, neboli za každou jednotlivou datovou zprávu. Proto i NKÚ udělal velmi jednoduchý výpočet: celkové náklady vydělil počtem přenesených zpráv. Do konce roku 2012 jich bylo 110,5 milionu, což po přepočtu dává cca 26 Kč na jednu datovou zprávu.

Přesnější výpočet po jednotlivých letech ukazuje následující tabulka, převzatá z výsledků NKÚ:

Pravdou je, že i oněch průměrných cca 26 korun je stále méně, než kolik stojí zásilka s pruhem. Jenže, a to je také nutné si uvědomit: zdaleka ne všechno, co se posílá skrze datovou schránku, má takovou důležitost, aby se to muselo posílat „s pruhem“. Řada zásilek se dá posílat „bez pruhu“ a tedy levněji. Ale dá se alespoň odhadnout, o jak velké procento zásilek jde? Osobně jsem se s žádným takovým odhadem nesetkal.

Ale ani to není zdaleka vše: správně bychom měli brát v úvahu i další náklady, které měli všichni ti, kteří datové schránky musí používat – a které by neměli, kdyby datové schránky nebyly. Tedy náklady na nové aplikace pro práci s datovými schránkami, či na úpravu těch stávajících (zejména spisových služeb, podatelen atd.). Dále náklady na školení uživatelů, a také náklady na konverzi či jen prostý tisk všude tam, kde se nepracuje přímo s elektronickou podobou. Kolik papíru se potisklo jen a pouze kvůli datovým schránkám!

V neposlední řadě je nutné položit na misku vah i rizika plynoucí z toho, že dodnes není jasné, „jak dál“ s elektronickými dokumenty. Že dosud není vyřešen problém digitální kontinuity, byť jen ve smyslu volby vhodného řešení. Či dokonce volby mezi tím, zda se kontinuitou nějak zabývat, nebo ji raději hodit za hlavu. Důsledkem je to, že řada větších subjektů investuje opravdu nemalé peníze do nejrůznějších digitálních archivů, ale nemají (a nemohou) mít jistotu, že zvolili takový způsob péče o své elektronické dokumenty, jaký bude považován za správný a požadován ze strany státu a jeho orgánů (až jednou celý problém vezmou v potaz).

Na druhou stranu, resp. na druhou misku vah, je nutné položit i přínosy, vyplývající ze zefektivnění konkrétních činností díky datovým schránkám. Byť i ty se velmi obtížně kvantifikují. Paradoxem navíc je, že tyto přínosy jsou největší právě u exekutorů a notářů (například v dědickém řízení), kteří dnes mohou jedním hromadným a velmi rutinním dotazem provést takové šetření, jaké by bez datových schránek možná nebylo ani reálné, nebo mělo podstatně vyšší náklady a pracnost.  

Obávám se ale, že tyto náklady (a současně i přínosy) nikdo nedokáže ani odhadnout, natož pak spočítat. Lze asi jen spekulovat, zda celková bilance nákladů a přínosů je vyrovnaná, či zda převážily přínosy, či naopak náklady. Můj osobní tip je takový, že z čistě účetního pohledu datové schránky ve svém důsledku stály více, než kolik snad ušetřily. Možná i o dost. Na druhou stranu jsme se díky nim posunuli určitým způsobem dopředu…

Kolik zůstalo České poště?

Pojďme nyní již k tomu, co se příliš nevědělo: kolik z toho, co stát za datové schránky platí, zůstává České poště, a kolik od ní dostává technický provozovatel ISDS (Informačního systému datových schránek), kterým je česká Telefónica.

K tomu je vhodné si dodat, že přesné rozdělení „úkolů“ mezi oběma subjekty není veřejně známo. Je definováno ve vzájemných smlouvách mezi oběma subjekty, které NKÚ nejspíše měl k dispozici. Bez jejich znalosti si ale lze jen domýšlet, jaký je vlastně rozsah činností, které Česká pošta vykonává skutečně sama. Patří sem například rozesílání obálek s přístupovými údaji, a pak také všechno to, co pro datové schránky dělají CzechPointy, provozované poštou. Ale určitě i další věci.

Určité vodítko poskytuje následující tabulka z kontrolního závěru NKÚ, ve které jsou uvedeny jak platby technickému provozovateli (kolonka „externí náklady“), tak vlastní náklady České pošty (kolonka „vykázané náklady čp“). Následuje součet těchto dvou položek ‚“Celkové náklady na provoz“), a pak další kolonka s příjmy za datové schránky („Celkové tržby za provoz“). Mimochodem, tato položka se liší od kolonky s výdaji státu za datové schránky (je nižší). Bude to nejspíše tím, že ne všechny náklady státu na datové schránky měly „provozní charakter“ (aby zde byly započítány), nebo nemusely „procházet přes“ Českou poštu. Naopak pošta má z datových schránek i určité další příjmy, nikoli ale od státu: zejména za Poštovní datové zprávy, a pak za tzv. aditivní služby (jako je například datový trezor). Ty ale budou – oproti příjmům od státu – spíše marginální.

Z této tabulky vyplývá, že pro Českou poštu byly datové schránky docela lukrativním byznysem: třeba v roce 2010 činil rozdíl mezi jejími náklady (v součtu za vlastní náklady i náklady za technického provozovatele) a celkovými tržbami „hezkých“ 239 milionů. Při výnosech na úrovni 825 milionů to odpovídalo cca 29 procentům. Kontrolní závěr NKÚ v této souvislosti cituje i jednu konkrétní zakázku na úpravy datových schránek z roku 2010, kterou Česká pošta řešila subdodavatelsky: svému subdodavateli zaplatila 108 013 560 Kč vč. DPH, ale státu naúčtovala 285 600 000 Kč vč. DPH.

Další roky už nebyl rozdíl mezi příjmy a výdaji tak astronomicky vysoký – ale stejně si to dovolím interpretovat jako jasný důkaz toho, že způsob financování datových schránek, tak jak si jej stát sjednal s Českou poštou v roce 2009, nebyl zvolen dobře. Byl pro stát značně nevýhodný. Pro Českou poštu to ale naopak byl zlatý důl.

Připomeňme si, že od začátku (v roce 2009) až do konce roku 2012 platit stát „objemově“, neboli za každou datovou zprávu. Teprve od letošního roku má s Českou poštou sjednán paušál ve výši 500 milionů (bez DPH), za který může přenést až 200 milionů datových zpráv (za další by pak již platil „objemově“). Podle kontrolního závěru NKÚ z těchto 500 milionů Česká pošta přenechává svému „hlavnímu dodavateli“ (Telefónice) 415 milionů. To znamená, že jí zbývá již jen 85 milionů jak na její vlastní náklady, tak i na popisovaný „rozdíl“. Ten tedy oproti předchozím  rokům výrazně klesá, což lze interpretovat jako určité narovnání dosavadních vztahů mezi státem a Českou poštou.

Čeho si ani NKÚ nevšiml

Když jsem si pročítal závěry z kontrolní akce č.12/36, docela mne zamrzelo, že kontroloři si nevšimli také jednoho významného aspektu, na který jsem počátkem letošních prázdnin upozorňoval v tomto článku zde na Lupě: že datové schránky měly být původně financovány na zcela jiném principu.

Původně to mělo být tak, že stát chtěl zainvestovat vybudování celého informačního systému datových schránek (ISDS), a pak mít levnější jeho provoz (v podstatě za náklady). Odhadoval to na 1,4 miliardy, což ještě zahrnovalo i náklady na první rok provozu, a dokonce i vybavení pracovišť pro autorizovanou konverzi. Místo toho si ale tehdejší vedení resortu vnitra (duo Langer a Zajíček) dojednalo s Českou poštou jiný model, na principu služby: stát nic jednorázově nefinancoval, ale platil vyšší ceny za každou jednotlivou datovou zprávu.

V praxi je takovýto model „jako služba“ obvykle spojen s tím, že uživatel následně neplatí nic ani za nezbytné změny celého řešení, včetně těch, které si vynucuje zákon. To je riziko a náklad pro poskytovatele služby. Zde tomu tak ale nebylo, a stát vesele platil i za změny celého systému, za jehož používání platit „objemově“, na principu „jako služba“. Viz onen výše citovaný příklad z roku 2010.

Jenže rozdíl mezi oběma možnostmi financování není zdaleka jen o tom, kdo platí údržbu a případné změny. Je zde ještě jedna podstatná okolnost, která souvisí s unijními fondy: ty se dají použít na investice (do výše 85%), ale na provoz nikoli.

Jinými slovy: pokud by stát dodržel svůj původní záměr a investoval odhadovaných 1,4 miliardy do vybudování a rozjezdu datových schránek, sám by z nich zaplatil jen 15%, tj. 210 milionů. A pak mohl mít výrazně levnější i další fungování celého systému, které mohl od začátku hradit paušálem. V celkovém součtu pak (podle mého odhadu) mohl stát zaplatit za provoz datových schránek podstatně méně. 

Místo toho stát platil, zejména v následujících letech, podstatně vyšší částky za provoz (oproti variantě s počátečním zafinancováním vzniku ISDS). Navíc vše jen z vlastní kapsy (tedy samozřejmě: z peněz daňových poplatníků), protože z unijních fondů nemohlo jít na provoz nic. A ještě se dostal do situace, za kterou ho NKÚ také kritizuje: že není vlastníkem ISDS (informačního systému datových schránek), ve smyslu vlastnictví licencí a databází uživatelů atd.

Bohužel tohoto zásadního aspektu kolem principu financování si kontrolní závěr NKÚ vůbec nevšímá. O částce 1,4 miliardy, původně plánované pro rok 2009, se sice zmiňuje (stejně jako o důvodové zprávě k dnešnímu zákonu č. 300/2008 Sb., kde jsou původní záměry s financováním popsány) – ale pouze v souvislosti s tím, že vnitro tuto počáteční částku „střelilo od boku“ a neuvedlo, jak k ní došlo.

Stejně tak kontrolní závěr nijak neřeší samotnou koncepci ISDS (Informačního systému datových schránek): že jde o uzavřený, centralizovaný a proprietární systém, o jehož přesném způsobu fungování nic nevíme (známe jen jeho vnější projevy). NKÚ neřešil to, jaké výhody by měl decentralizovaný systém, který stát nezřizuje ani neplatí (jako je systém De Mail v Německu). Nekritizuje stát za to, že v případě datových schránek vlastně stvořil monopol, a sám se ihned nechal chytit do jeho pasti.

Ale to je asi dáno oním „účetním“ přístupem. Účetní není architekt ani stratég.