Minulý týden jsem si se zájmem přečetl novou studii s názvem „Studie o selhání ČTÚ: oligopol mobilních operátorů“, s podtitulem „Jak vláda ČR zvýší kvalitu a sníží ceny mobilních služeb“. Vypracoval ji Informační Institut, představil na tiskové konferenci minulý čtvrtek, a Lupa o ní informovala v této zprávičce.
Doufal jsem, že půjde o další materiál, kterým bude možné argumentovat při poukazování na to, jak špatná je situace na tuzemském trhu mobilních služeb. Že přinese nějaká nová fakta, nebo že alespoň sestaví ta již známá do nějakého nového a ještě přesvědčivějšího výčtu, než jak se to dosud dařilo všem těm, kteří daný problém kritizují a volají po jeho řešení. Případně že nová studie navrhne a detailněji rozpracuje opatření, která by mohla vést k nápravě.
Obávám se ale, že k ničemu z toho se studie využít nedá. Proč si to myslím?
Je ČTÚ nezávislý?
První z věcí, které bych vytkl autorům studie (přesněji asi: autorovi), je používání nestandardní terminologie. V čem konkrétně?
Studie například tvrdí o našem ČTÚ, že není nezávislý:
ČTÚ, na rozdíl od ERÚ, není nezávislý orgán a je ve výkonu své moci fakticky podřízen vládě.
ČTÚ je dle současné právní úpravy podřízen vládě ČR, konkrétně pak ministerstvu průmyslu a obchodu, které má oblast telekomunikací na starosti.
Po vládě pak studie požaduje, aby tento stav byl napraven:
10. Změnit postavení ČTÚ tak, aby byl nezávislý orgán.
V současné době je ČTÚ podřízen vládě. Tato situace je příznivá ve chvíli, kdy je vládní politika nakloněna k ochraně spotřebitele a zvyšování konkurence, ale už ne ve chvíli, kdy těmto cílům vláda nakloněna není. Proto by se měl z ČTÚ s pomocí úpravy zákona o elektronických komunikacích stát nezávislý orgán (tak jako například Úřad pro ochranu hospodářské soutěže a Energetický regulační úřad), který bude nezávisle vykonávat dohled nad telekomunikačním trhem. Tento návrh vychází z premisy, že je vždy jednoduší donutit špatného předsedu nezávislého ČTÚ s pomocí mediálního tlaku ke správnému jednání, než donutit dobrého předsedu nezávislého ČTÚ k jednání špatnému.
Přitom v telekomunikační branži se na nezávislosti národních regulátorů hodně bazíruje – a pokud by ten náš nebyl nezávislý, už bychom měli dávno na krku Evropskou Unii i s jejími procedurami pro porušení unijního práva (infringement procedures). Což se v případě ČR nestalo – ale potkalo to například Slovensko, Slovinsko, Polsko a Belgii, či Rumunsko a další.
Jak si potom vysvětlit tak zásadní rozpor v pohledu na postavení a činnost ČTÚ? Je nezávislý, jak uznává i Unie, nebo není nezávislý, jak tvrdí studie Informačního institutu?
Vysvětlení je takové, že obě strany si pod „nezávislostí“ představují něco jiného. Ve světě telekomunikací a regulačních rámců je nezávislost chápána ve vztahu k subjektům, které jsou předmětem regulace. Zjednodušeně: regulátor musí být nezávislý na operátorech a providerech, jejichž činnost reguluje.
Naproti tomu studie chápe nezávislost regulátora ve vztahu ke státu a jeho orgánům: z pohledu toho, zda a jak může stát (skrze vládu či konkrétní ministerstvo) mluvit ČTÚ do jeho fungování a rozhodování, a jak moc se ČTÚ musí ze své činnosti státu zodpovídat.
Co by měla dělat vláda?
Studie tedy volá po tom, aby ČTÚ byl nezávislým orgánem, ve smyslu nezávislosti na státu a jeho orgánech. Chce zřejmě, aby ani vláda nemohla regulátorovi jakkoli mluvit do toho, co a jak má dělat. Dnes vláda schvaluje, či alespoň bere na vědomí důležité kroky, dokumenty a koncepce ČTÚ – jako byl například Technický plán přechodu, Postup ČTÚ při správě vybraných částí spektra, a nově to jsou, resp. budou, např. podmínky aukce kmitočtů, které jsou národním bohatstvím. Má i o hospodaření s tímto národním bohatstvím rozhodovat výlučně ono ČTÚ, kterému studie jinak nemůže přijít na jméno a nenechává na něm nitku suchou?
Volání po nezávislosti ČTÚ (ve smyslu nezávislosti na státu, resp. vládě) ale nebrání autorům studie v tom, aby současně volali i po přesném opaku: po tom, aby právě vláda diktovala ČTÚ, co a jak má dělat, a dokonce ona sama (vláda) přímo zasahovala do fungování celého telekomunikačního trhu. Studie totiž formuluje řadu opatření, adresovaných vládě. A mezi nimi jsou i další, kromě již citovaného úkolu „udělat ČTÚ nezávislým“.
Například: studie chce, aby vláda nadiktovala velkým nadnárodním operátorům (konkrétně Telefónice, T-Mobile a Vodafonu) jejich cenotvorbu v rámci celých jejich nadnárodních skupin, a přinutila je fakticky zrušit roaming v rámci EU. Citováno doslova (včetně chyb ve formulaci):
8. Přijmout opatření vedoucí ke sjednocení cen za mobilní služby pro české zákazníky v rámci skupiny na území E.U.
Společnosti T-Mobile, Telefónica O2 a Vodafone jsou nadnárodní společnosti se zastoupením po celé E.U. Není proto možné, že český zákazník jedné z těchto společností pří využívání služeb stejné společnosti v zahraničí, mu je účtována cenová přirážka ve formě roamingu. Tyto ceny se musí sjednotit, a to minimálně tak, aby český zákazník platil v zahraničí v rámci roamingu lokální ceny určené pro tamní zákazníky. To platí jak pro ceny volání a sms, tak pro datové přenosy. Toto opatření by významně přispělo k proexportní politice ČR.
Pravdou je, že Evropská komise již určitým způsobem zasáhla do cen roamingu, když zregulovala maximální výši koncových cen. Přitom překročila většinu zásad regulace, které sama diktuje ostatním – a také za to byla od operátorů popotahována, když její regulační opatření byla napadena u soudu. Zde ale Komise své kroky dokázala obhájit.
Nicméně ani Komise si netroufla roaming fakticky úplně zrušit a požadovat pro zákazníky, aktuálně pobývající v zahraničí, stejné ceny jako pro zákazníky domácí. Vrcholem toho, na co si zatím troufla, je přijít s nápadem oddělit poskytovatele domácích služeb od poskytovatele roamingu – tak, aby uživatel nebyl v rámci roamingu vázán na svého „domácího“ poskytovatele, ale mohl si vybrat kohokoli jiného. Nicméně popisovaná studie chce, aby česká vláda přiměla Komisi jít ještě podstatně dál:
9. Vyvinout tlak na Evropskou komisi pro sjednocení cen za mobilní služby na celém území E.U.
Evropská komise postupně reguluje ceny pro roaming na celém území E.U. Vládní politika by v tomto směru měla toto konání podporovat a tlačit na další postupnou eliminaci roamingových přirážek na celém území E.U.
Obávám se, že tyto návrhy – jakkoli z pohledu koncových uživatelů velmi atraktivní – jsou zcela „mimo mísu“. Bez šance na jejich prosazení.
Jeden relevantní trh, nebo několik relevantních trhů?
Také další opatření, která autoři studie chtějí uložit vládě, příliš nesvědčí o tom, že by věděli, jak sektor telekomunikací funguje. Volají například po tom, aby vláda předepsala ČTÚ, jaké analýzy relevantních trhů má provést.
Ad. 11. Ustanovit zákonem některé nové povinnosti a pravomoci pro ČTÚ. Vláda by měla předložit novelu zákona o elektronických komunikacích, která předdefinuje ČTÚ minimální výčet oblastí, kde má provádět analýzu relevantních trhů, uplatňovat mezinárodní srovnání mobilních služeb a dále explicitně ustanovit širší pravomoci pro tento úřad při ochraně spotřebitele, jako je schvalování obchodních podmínek, nastavení způsobu účtování a opatření vedoucí ke sjednocení cen za mobilní služby pro české zákazníky v rámci skupiny na území E.U.
Dnes je volba relevantních trhů plně na ČTÚ (viz §52 zákona č. 17/2005 Sb.), který musí vycházet z pravidel evropského regulačního rámce, a také obhajovat svá rozhodnutí vůči orgánům Unie, nikoli vůči národní vládě. Měl by se celý tento princip, vyplývající z našeho členství v Unii, jednostranně změnit?
To by měl o volbě relevantních trhů (ať již ve smyslu jejich „minimálního výčtu“ či jakkoli jinak) přestat rozhodovat regulátor, a měla by tuto jeho pravomoc převzít vláda, resp. zákonodárci, a řešit ji formou zákona? To bychom asi museli nejdříve vystoupit z Unie, abychom mohli hodit za hlavu všechna pravidla současného (evropského) regulačního rámce.
Ani další požadavek autorů analýzy ale nesvědčí o hlubší znalosti problému. Chtějí totiž po vládě (jako „nadřízenému orgánu“ vůči ČTÚ):
Ad. 4. Zpracovat analýzu relevantních trhů na poli mobilních služeb. Jedná se o naprosto zásadní krok k řešení dnešní situace. Současná neexistence analýzy relevantních trhů ze strany ČTÚ brání účinnému postupu k vytváření řádné hospodářské soutěže na poli mobilních služeb. Po zpracování této analýzy, jež nezvratně povede k identifikaci absence neefektivní hospodářské soutěže podniků s významnou tržní silou, může ČTÚ využít řadu nástrojů ke zlepšení problémů ohledně nefunkční konkurence a ochrany spotřebitelů (§ 51 odst. 5, 6, 7, a 12 a § 57 zákona o elektronických komunikacích a zde související body 6, 7, 8 a 9).
Zde je nejspíše další problém s terminologií: autoři studie očividně chápou pojem „relevantní trh“ jinak, než jak jej chápe evropský regulační rámec i ČTÚ.
V samotné studii její autoři vymezují relevantní trh jako jeden, a definují jej následovně (strana 4):
Naším relevantním trhem je trh vymezený územím České republiky, na kterém působí tři operátoři.
Pro jistotu to pak ještě jednou opakují a současně deklarují, že toto jejich vymezení je v souladu s tím, jak relevantní trhy chápe ČTÚ (strana 5):
Pro úplnost zopakuji, že relevantním trhem mobilních služeb je pro občana ČR trh vymezený územím ČR, kde působí tři národní operátoři. Toto vymezení relevantního trhu je i v souladu s tím, jak definuje mobilní trh samotný ČTÚ.
ČTÚ, v souladu s regulačním rámcem, ale rozeznává více relevantních trhů, které jsou odlišeny podle druhu poskytovaných služeb. V souvislosti s mobilními komunikacemi rozlišuje dva relevantní trhy: trh mobilní originace a trh mobilní terminace. U obou dvou těchto trhů ČTÚ provedl jejich analýzu – a jak je čtenářům Lupy nejspíše známo, je problém v tom, k jakému závěru ČTÚ dospěl u jedné z těchto analýz. Konkrétně u trhu s mobilní originací (bývalém trhu č. 15, dnes č. 8), kde seznal, že příslušný trh je dostatečně konkurenční. Pak na něm ale nemohl ukládat žádná nápravná opatření, včetně cenové regulace, i kdyby snad chtěl.
Právě toto bychom mu mohli a měli vytýkat – že výsledek této analýzu nekoresponduje s realitou. Ostatně, ČTÚ si to dnes již uvědomuje také, a proto již koncem minulého roku oznámil záměr opětovného otevření relevantního trhu s mobilní originací.
Pokud tedy zamhouříme oko nad tím, že autoři studie „nejdou do detailů“ (jako je rozlišování jednotlivých relevantních trhů či zkoumání toho, zda nějaké analýzy již existují či nikoli, i co vlastně říkají), můžeme konstatovat alespoň to, že tento jejich požadavek se již začíná naplňovat.
Je náš mobilní trh (ne)dostatečně konkurenční?
Pojďme nyní od závěrů celé studie k její argumentační části. S jejím celkovým závěrem, že náš trh mobilních služeb není dostatečně konkurenční, se mohu plně ztotožnit. Ale s konkrétní argumentací, kterou studie používá, se osobně ztotožnit nemohu.
Studie opírá svá konstatování především o hodnotu tzv. Herfindahlova–Hirschmanova Indexu (indexu HHI), který se počítá tak, že se vezmou (relativní) tržní podíly všech hráčů na trhu (např. v procentech), vypočítají se jejich druhé mocniny (nikoli odmocniny, jak studie nesprávně uvádí na své straně 5), a ty se sečtou.
Výsledek pak popisuje míru koncentrace trhu: při existenci monopolu má hodnotu 10 000, jako druhé mocniny ze 100 %. Pokud by na trhu působili dva „stejně velcí“ operátoři (se stejným podílem na trhu), měl by HHI index hodnotu 5000 (502+ 502). V případě tří stejně velkých operátorů pak vychází na 3333 atd.
Pro Českou republiku podle popisované studie vychází hodnota tohoto indexu (k roku 2010) na 3474. Počítáno přes 3 mobilní operátory (se zanedbáním U:fona), kteří nemají úplně stejné podíly na trhu.
Je ale hodnota tohoto indexu dostatečně spolehlivým indikátorem konkurence na trhu, když hodnotí jeho koncentrovanost, neboli jeho „rozložení“ mezi určitý počet hráčů? Vypovídá o tom, jak moc či málo si tyto subjekty vzájemně konkurují, a jak jejich vztah dopadá na zákazníka?
Studie má v tomto ohledu jasno, kdy mezi koncentrovanost a míru konkurence klade jasné rovnítko:
Standardní metodika měření konkurence s pomocí HHI indexu nám indikuje, že český trh mobilních služeb je „vysoce koncentrovaný“. Navíc je hodnota HHI indexu 3474, a tedy vysoce nad mezní hodnotou 2500 indikující rozmezí mezi „mírnou koncentrovaností“ a „vysokou koncentrovaností“. Hodnota 3474 tudíž ani není blízká hodnotě mezní. Lze tedy s veškerou autoritou říct, že v ČR na poli mobilních služeb existuje nízká konkurence.
Zkusme ale stejnou logiku aplikovat třeba na Rakousko, které našim operátorům i ČTÚ dáváme často za vzor trhu s nízkými tarify a velkou vstřícností k zákazníkům. V Rakousku skutečně mají hodnotu HHI indexu nižší než u nás, ale zase ne o tolik: někde kolem 3200, viz následující obrázek (zdroj). Tedy alespoň podle společnosti Analysys Mason, na jejíž výsledky se nejrůznější strany nejčastěji odvolávají.
Navíc, pokud bychom se chtěli problematikou indexu HHI zabývat podrobněji, museli bychom rozlišovat, podle čeho se počítá. Tedy jaký tržní podíl se při výpočtu tohoto indexu bere v úvahu: v počtu SIM karet? V tržbách? Nebo v ziscích? Či v počtu odchozích (tzv. originovaných) minut? To studie neřeší.
Standardní přitom je počítání podílů pro potřeby HHI indexu na bázi počtu zákazníků, přesněji počtu aktivních SIM karet. Naši mobilní operátoři ale ČTÚ vyčítají, že když on ve svých analýzách počítá HHI index, uvažuje podíly podle počtu odchozích (tzv. originovaných) minut. Viz třeba i tyto připomínky Telefóniky, ve kterých lze najít další tabulku HHI indexu, čerpající ze stejného zdroje a upravenou i o vliv CDMA technologií.
A co ČTÚ vyčítá popisovaná studie? Kritizuje ČTÚ za to, že spočítal HHI index špatně? Nebo že špatně interpretoval jeho výsledek a nesprávně se zachoval, když celý relevantní trh s mobilní originací prohlásil za dostatečně konkurenční? Nikoli: studie (na straně 7) to vidí úplně jinak. Ocitujme si její pohled doslova (i s hrubkou hned v první větě):
Obě metody, HHI index a Poměr koncentrace čtyř firem, nám ukázali, že na poli mobilních služeb v ČR existuje nízká konkurence. Zejména pak standardně uznávaný HHI index empiricky jasně dokazuje tuto skutečnost. Je opravdu s podivem, že takto jednoduchou metodiku ještě nikdo nezpracoval a zejména pak ČTÚ, který v této oblasti analýzu relevantních trhů vůbec nedělá. Jediným vysvětlitelným důvodem pak je totiž to, že tato analýza – a to i bez použití HHI indexu – by nutně musela dojít k neodvratnému závěru, že na trhu mobilních služeb je nízká konkurence.
Skutečnost je ale taková, že když ČTÚ v roce 2006 zkoumal míru koncentrace na trhu s mobilní originaci, použil přitom i HHI index, počítaný podle počtu originovaných minut. Nejprve, konkrétně v rámci veřejné diskuse o této analýze, dospěl i díky indexu HHI k závěru, že trh je koncentrovaný a napomáhá vytváření společné významné tržní síly.
Při takovémto hodnocení by nejspíše ani ČTÚ nemohl prohlásit celý relevantní trh s mobilní originací za dostatečně konkurenční.
Pak ale došlo k zásadnímu obratu: ve finální podobě své analýzy ČTÚ otočil o 180 stupňů. Přestal tvrdit, že daný relevantní trh je koncentrovaný, a místo toho zdůraznil svůj předpoklad, že míra jeho koncentrace bude i nadále klesat.
Hlavně ale ČTÚ odstranil své původní konstatování o možnosti vytváření společné tržní síly a nahradil jej konstatováním, že o existenci společné tržní síly nic nesvědčí. Srovnejte si to sami, porovnání předchozího obrázku (s podobou analýzy ještě ve fázi veřejné diskuse) a následujícího obrázku (s finální podobou analýzy).
Právě tento názorový veletoč v interpretaci výsledků, zjištěných i pomocí indexu HHI, bychom měli ČTÚ připomínat a za něj ho kritizovat – a ne argumentovat tím, že žádné analýzy neprováděl a index HHI vůbec nevyhodnocoval, jak mylně tvrdí studie.
Stejně tak můžeme ČTÚ kritizovat i za samotný nesprávný odhad vývoje trhu, na jehož základě se v roce 2006 popisovaným způsobem „rozhodl“ celý relevantní trh s mobilní originací prohlásit za dostatečně konkurenční: následující obrázek ukazuje další vývoj indexu HHI, tak jak jej sám ČTÚ spočítal v loňském roce, a i na základě tohoto zjištění se sám rozhodl znovu otevřít původně uzavřený trh s mobilní originací.
Jaké jsou důsledky takto ovlivněného vývoje na trhu, cítíme dnes všichni na svých peněženkách. Vlastně ne všichni – ale jen ti, kteří se chovají jako standardní „malí“ (nefiremní) zákazníci, odkázaní na oficiální ceníkové nabídky a ceny. Naproti tomu zákazníci firemní, kteří stále častěji využívají elektronických aukcí, mohou právem pociťovat, že náš trh s mobilními službami je vysoce konkurenční, protože o ně se mobilní operátoři skutečně perou a nabízí jim také úplně jiné ceny.
Není ale toto nejlepším důkazem, že poměřování trhu pouze podle indexu HHI nestačí?
Co říci závěrem?
Chce-li někdo pomoci k nápravě stávajícího neutěšeného stavu, měl by kritizovat korektně, ad rem (nikoli přehnaně ad hominem, jako v celé části III studie) a hlavně se znalostí věci. Protože jinak znevažuje i ty své argumenty, které jsou pravdivé a plně validní – když druhé straně dává snadnou možnost, jak vše smést se stolu pouhým poukazem na to, že autoři kritiky vlastně ani neví, o čem mluví. A někdy to ani neumí správně napsat.
Když už si autoři studie v Informačním Institutu dali tu práci s nějakým textem a představovali ho na tiskovce v nóbl hotelu, měli věnovat alespoň pár korun na jazykového korektora, který by po nich přečetl jejich práci. Ten by je jistě upozornil i na chyby, které mají hned v prvním odstavci, ještě vlastně v perexu, a pak na mnoha dalších místech. Třeba na to, že přívlastek „nadstandardní“ nesouvisí s praporem (standartou), a proto se píše s „d“ a nikoli s „t“ (v textu celkem 3×). A možná by je upozornil i na překlep s odmocninou (místo mocniny) u definice HHI indexu, či na pikantní překlep hned v první větě celé studie:
Konkurenceschopnost českého hospodářství – české firmy, podnikatele, ale i malospotřebitele – negativně ovlivňuje drahé a nekvalitní mobilní služby.
Je snad cílem studie chránit drahé a nekvalitní mobilní služby před konkurenceschopností, která by je mohla negativně ovlivnit? Nebo je to naopak a autoři chtěli říci, že jsou to právě drahé a nekvalitní služby, které negativně ovlivňují konkurenceschopnost?
ČLÁNKY DO MAILU