Aukce 5G kmitočtů: Jak ČTÚ a ministerstvo průmyslu pekly dort

Jak víme už z návrhu, který ČTÚ zveřejnil v červnu, úřad se vrátil k původně navrhovanému vyhrazení bloku 2 × 10 MHz v pásmu 700 MHz pro potenciálního nového operátora, tedy k principu, který ještě na jaře zásadně odmítal. ČTÚ svůj veletoč zdůvodňuje tím, že „na trhu existuje významný počet subjektů, které mohou mít zájem o získání rádiových kmitočtů v pásmu 700 MHz s cílem stát se celoplošným novým operátorem (viz připomínky společností A1 Telekom Austria, ČEZ, Nordic Telecom, České Radiokomunikace, Sazka).“ Skutečně noví jsou v této skupině ale jen dva možní zájemci: rakouský operátor A1 a český energetický holding ČEZ.

Zatímco u ČEZu se spekuluje o tom, že firma chce do aukce vstoupit na základě politické objednávky, účast rakouského operátora A1 ve veřejné konzultaci byla skutečným překvapením. Když si ale přečtěte jeho pouhé tři připomínky, těžko se vyhnete dojmu, že byste od zahraničního hráče, který se chystá na základě pečlivé analýzy vstoupit na nový trh, čekali trochu víc. Připomínky směřují jen k prodloužení platnosti licence k draženým kmitočtům, prodloužení lhůty pro pokrytí populace a dopravních koridorů a k možnosti zaplatit za získané kmitočty ve splátkách. Vypadá to, jako by A1 své návrhy zaslal jen pro formu, aby se jeho jméno ve veřejné konzultaci vyskytlo. Zda má o účast v aukci skutečný zájem, nebo je jeho účast v konzultaci například součástí spekulovaného vyjednávání o partnerství s ČEZem, se dozvíme patrně až podle toho, zda přihlášku do aukce skutečně podá.

Pásmo 700 MHz

Zůstaňme ještě chvíli u vyhrazení kmitočtů v pásmu 700 MHz pro nového hráče. Dotyčné pasáže podmínek jsou do velké míry zkopírované z původního návrhu podmínek z léta 2019. Ano, z toho, který se ministru průmyslu a obchodu Karlu Havlíčkovi nelíbil do té míry, že se pokusil odvolat tehdejšího šéfa Rady ČTÚ Jaromíra Nováka – což nedokázal udělat podle zákona a Novák tak kvůli tlaku z funkce sám odstoupil. Nové podmínky ale proti těm původním přinášejí několik malých, nicméně podstatných změn.

V prvním kole aukce se o vyhrazený blok A1 (2 × 10 MHz) budou moci ucházet jen zájemci, kteří dosud nemají kmitočty v pásmech 800 či 900 MHz (nepatří tedy do trojky stávajících síťových operátorů O2, T-Mobile a Vodafone). Pokud by v prvním kole aukce o kmitočty žádný nový hráč neměl zájem, mohou o ně v dalších kolech soutěžit i stávající operátoři. Původní podmínky ale předpokládaly, že by nový operátor mohl teoreticky získat i více spektra než vyhrazených 2 × 10 MHz. V případě, že by stávající operátoři o pásmo 700 MHz nejevili dostatečný zájem, mohli by noví hráči dostat až 2 × 15 MHz spektra, říkaly původní podmínky. Tato možnost v současné finální verzi není.

Autor: Český telekomunikační úřad

Předmět aukce

Situaci v pásmu 700 MHz ČTÚ nadále opepřil tím, že jeden z bloků (A3, 2 × 10 MHz) spojil se závazkem národního roamingu pro nové operátory. Povinnost poskytovat národní roaming tak má mít jen ten stávající operátor, který dotyčný blok vydraží. Teprve kdyby blok A3 v aukci nikdo nezískal, mají mít závazek všichni stávající operátoři, kteří získají příděly v pásmu 700 MHz. Kromě národního roamingu má držitel bloku A3 podle rozvojových kritérií také povinnost pokrýt tzv. bílá místa (95 % obyvatel konkrétně vyjmenovaných obcí do tří let od udělení kmitočtů) a do pěti let má pokrýt 80 % území ČR. Jde také o jasného kandidáta na poskytovatele tzv. prioritního BB-PPDR (komunikace záchranných složek). Tím se totiž má stát „Držitel přídělu v pásmu 700 MHz, který získal na základě Výběrového řízení příděl rádiových kmitočtů v pásmu 700 MHz o velikosti minimálně 2 × 10 MHz“.

Zbývající dva dražené bloky A2.1 a A2.2 obsahují jen 2 × 5 MHz spektra. Operátoři ze stávající trojky se tak budou muset rozhodnout, zda se jim vyplatí usilovat o větší blok se závazky, nebo o menší příděly bez přidaných povinností. Svou roli sehraje určitě i vyvolávací cena, kterou se ČTÚ snaží závazky u některých bloků vyvážit – viz tabulka níže:

Autor: Český telekomunikační úřad

Vyvolávací ceny

Stažení nejvyšší nabídky

Do hry o kmitočty může vstoupit i další skutečnost. ČTÚ totiž do aukčního řádu přidal možnost tzv. stažení nejvyšší nabídky. Operátor, který v daném kole aukce podá nejvyšší nabídku, ji nakonec může za určitých podmínek stáhnout. Jde o mechanismus, který má vyrovnávat tzv. „exposure risk“, tedy situaci, kdy by operátor v aukci například přeplatil blok v jednom pásmu, vyčerpal svůj rozpočet, a nemohl tak získat potřebný blok v druhém pásmu. 

V bloku A1, vyhrazeném pro potenciálního nového operátora, ale má toto pravidlo fungovat odlišně od zbytku aukce. Stáhnout nejvyšší nabídku například budou moci jen noví hráči, kteří „nejsou držitelem přídělů radiových kmitočtů v pásmu 3600–3800 MHz.“ Toto omezení se týká prakticky jen jediného zájemce: operátora Nordic Telecom, který zájem o pásmo 700 MHz avizoval, ale zároveň už v roce 2018 vydražil kmitočty v pásmu 3700 MHz. Teoreticky nemůže stažení nejvyšší nabídky u bloku A1 využít ani operátor Poda, který ale dlouhodobě říká, že o pásmo 700 MHz nemá zájem.

Připomeňme, že možnost odstoupení, pokud by v aukci nezískal nejméně 2 × 10 MHz v pásmu 700 MHz a 80 MHz v pásmu 3500 MHz, požadoval ve svých připomínkách k druhé verzi návrhu podmínek ČEZ. ČTÚ mu tedy ve finále vyšel vstříc. Nevyhověl jen požadavku firmy, aby bylo možné z aukce odstoupit úplně bez sankce. Podle původního návrhu se za stažení měla platit pokuta ve výši pevného přírůstku pro blok A1 (tedy 70 milionů Kč). Finální verze ale tuto podmínku změnila na 5 % ceny stažené nejvyšší nabídky – v praxi tedy sankce bude o něco vyšší, protože 70 milionů je přesně 5 % z vyvolávací ceny bloku A1 (1,4 miliardy Kč). Otázkou samozřejmě zůstává, zda je i taková sankce pro gigant typu ČEZ s čistým ročním ziskem 14,5 miliardy Kč (za rok 2019) skutečně citelná.

Zájemci různých kategorií

Když to shrneme, podmínky aukce rozdělují pravděpodobné uchazeče o pásmo 700 MHz do několika kategorií:

1. Stávající operátoři. Z draženého spektra mohou teoreticky získat každý aspoň 2 × 5 MHz, jeden pak 2 × 10 MHz s řadou háčků. Ideální by z jejich pohledu bylo, kdyby vyhrazený blok A1 nikdo nezískal a kdyby se o něj ani moc nebojovalo, aby se nezvýšila jeho cena. Pokud by padlo vyhrazení, zvedl by se jim spektrální limit na luxusních 2 × 20 MHz.
2. ČEZ. Podmínky mu mohou vcelku vyhovovat, otázkou ale stále zůstává, zda má o vstup na mobilní trh skutečně zájem. Na jedné straně se podmínky mění v jeho prospěch, na druhé ale usiloval o právo z aukce případně zcela odstoupit – a tuto možnost za relativně nízkou cenu skutečně získal. Mezi operátory se spekuluje o tom, zda nemá pouze vyšroubovat cenu za pásmo 700 MHz, ale ČTÚ má – zdá se – podle podmínek aukce nástroje, aby něčemu podobnému zabránil. Otazníkem zůstává možné partnerství ČEZu s rakouským operátorem A1. Nejproblematičtějším bodem je ale otázka, zda by český trh skutečně rozhýbal operátor vlastněný polostátním podnikem. Nebezpečně se to blíží někdejšímu plánu bývalého ministerského poradce Jiřího Poláka, že by kmitočty v pásmu 700 MHz měl stát věnovat státnímu operátorovi, který by pak přístup k frekvencím velkoobchodně prodával.
3. Nordic Telecom. Zájem o pásmo 700 MHz avizuje už řadu let, ale v posledním roce se po zásazích Havlíčkova ministerstva průmyslu podmínky aukce postupně mění tak, že jsou pro něj stále méně výhodné. Některá omezení (viz třeba výše popisovaná možnost stažení nejvyšší nabídky u bloku A1) přitom vypadají, jako by byla mířena specificky jen na něj.
4. Ostatní zájemci. Sazka, České Radiokomunikace nebo možná nějaký překvapivý další hráč by do aukce mohli zasáhnout, ČEZu ale nemohou konkurovat ani kapitálem, ani zřejmou politickou podporou.

Pásmo 3500 MHz

V aukci se ale nehraje jen o pásmo 700 MHz, ale i o kapacitní pásmo 3500 MHz. V něm se bude dražit celkem deset bloků o velikosti 20 MHz. Noví operátoři mohou získat maximálně 100 MHz a ti stávající nejvíce 60 MHz. Toto omezení ale platí také pro operátory, kteří už mají kmitočty v pásmu 3700 MHz – tedy opět Nordic Telecom a Poda. Spektrální limit se může případně zvýšit o 20 MHz, kdyby o kmitočty nebyl zájem. To se ale nedá příliš čekat. Úřad stanovil také minimální množství frekvencí, které přidělí jednomu zájemci: je to 40 MHz.

Ani v tomto případě není vše bez háčků. Na dva bloky (B1.1 a B1.2) se například váže povinnost pronajímat frekvence pro účely Průmyslu 4.0. ČTÚ tento závazek v podmínkách definuje takto:

Závazek pronájmu rádiových kmitočtů je stanoven ve prospěch jakékoli fyzické podnikající či právnické osoby, která žádá o pronájem rádiových kmitočtů za účelem provozování neveřejné sítě elektronických komunikací pro vlastní potřebu či pro potřebu Podnikatelského seskupení, jehož je členem, teritoriálně omezené na jí vlastněný pozemek, případně se souhlasem vlastníka pozemku na pozemek, ke kterému má právo užívání, např. na základě nájemní smlouvy. 

Jde o ústupek od původního nápadu, pocházejícího patrně z ministerstva průmyslu, který v minulé verzi návrhu podmínek požadoval přímé vyhrazení 40 MHz spektra v pásmu 3500 MHz pro průmyslové podniky. Když pomineme drobný detail, že ministerstvo ani ČTÚ nikdy pořádně nevysvětlili, proč je podobná pomoc průmyslovým podnikům potřeba, když nabídky tzv. kampusových sítí budou nejspíše jedním z prvních byznys modelů, na které se operátoři v 5G sítích sami zaměří, je nutno konstatovat, že pronájem je patrně o něco lepší variantou než přímé vyhrazení.

Za kolik pronajmout kmitočty

Záleží ale na konkrétním provedení. ČTÚ v podmínkách závazek neomezuje na vydražené bloky, ale rozšiřuje jej na celé pásmo 3400–3800 MHz, které vítěz bloků B1 drží. Pokud by tedy šlo o O2, Vodafone, Podu nebo Nordic Telecom, platil by závazek zpětně i pro jejich kmitočty v pásmu 3700 MHz. Operátoři tuto retroaktivitu ve svých připomínkách samozřejmě napadají, například Vodafone napsal:

Povinností pronájmu nemohou být zatíženy rovněž kmitočty, které byly přiděleny v předchozí aukci v roce 2017. S ohledem na výše uvedené to může představovat zhoršení jejich využitelnosti, rozpor s obchodním modelem jejich využití, který měl jejich držitel při podávání nabídek v aukci v roce 2017, a případně snížení jejich hodnoty. To vše představuje nepřípustný retroaktivní zásah do již nabytých práv.

ČTÚ na to ve vypořádání připomínek přímo nereagoval. Opakuje jen to, že „Úřad má za to, že závazek pronájmu kmitočtů je adekvátní a přiměřený cíli zajistit využití rádiových kmitočtů pro účely pokrytí průmyslových areálů“.

V podmínkách aukce úřad také poměrně překvapivě stanovuje konkrétní ceny za pronájem kmitočtů: jednorázová cena za zřízení má být 50 tisíc Kč a roční cena se má vypočítávat velmi konkrétním vzorcem zahrnujícím délku pronájmu, šířku pronajatého spektra a rozlohu pokrývaného pozemku. Závazek a tento způsob stanovení ceny přitom má platit po celou dobu přídělu. Proti přímé regulaci ceny a její výši protestoval třeba T-Mobile:

Navrhovaná cena za pronájem je zanedbatelně nízká, je cca desetinásobně nižší než např. v Německu. Cena za pronájem musí odrážet jeho pořizovací hodnotu, roční poplatky za využití spektra, ale také jeho komerční hodnotu. Návrh takový mechanismus nepřináší.

Podle ČTÚ byla jednorázová cena „vypočtena jako adekvátní část z ročních poplatků za využívání rádiových kmitočtů“ a dodává, že účelem této částky je „kompenzace nákladů souvisejících s řešením žádosti Oprávněného subjektu“. Výměnou za závazek má být snížení vyvolávací ceny bloků B1 o 20 % oproti blokům bez závazku.

Na žádost ČEZu přidal ČTÚ do podmínek ještě jedno omezení. Podnikatel nebo firma podle něj mohou pronajaté frekvence využívat výhradně „za účelem poskytování služeb elektronických komunikací zajišťujících komunikaci mezi stroji“. Nesmí tedy jít o sítě pro volání, SMS či datové připojení lidí. 

Zajímavé je, že operátor O2 jako jediný z velké trojky ve svých připomínkách s celkovou úpravou závazku bez námitek souhlasil. Jako by předpokládal, že takto koncipovaný závazek zůstane jen na papíře a v praxi nebude pro operátory představovat žádný problém.

Národní roaming

Nejkontroverznějším bodem podmínek je od začátku tzv. národní roaming. Jeho poskytovatel (podle výsledku aukce buď jeden ze stávajících operátorů, nebo všichni) musí do své sítě (v pásmech 800 MHz, 900 MHz, 1800 MHz, 2100 MHz a 2600 MHz) vpustit každého oprávněného zájemce a nechat ho v ní provozovat hlasové a datové služby a SMS na všech svých technologiích (2G, 3G, 4G i 5G). V původních podmínkách byl závazek národního roamingu omezen na šest let od vydání přídělu, podle těch finálních má trvat o několik let déle: až do 30. června 2029. To datum si zapamatujte.

Aby mohl nový operátor národní roaming využívat, musí pokrýt aspoň 10 % obyvatelstva ČR svou vlastní 5G sítí v pásmu 700 MHz nebo 3400–3800 MHz a vybudovat nejméně 500 venkovních základnových stanic. Do 30. června 2025 pak musí vlastní 5G síť rozšířit na nejméně 30 % obyvatelstva a musí provozovat nejméně tisíc venkovních BTS.

Původní (první) návrh podmínek dával právo na národní roaming jen novému hráči v pásmu 700 MHz. Šlo o to, aby nemusel čekat, než vybuduje vlastní plnohodnotnou síť, a mohl co nejdříve začít konkurovat zavedené trojce operátorů. ČTÚ ale od druhé varianty návrhu podmínek prosazuje také národní roaming pro vítěze v pásmu 3500 MHz.

Tzv. oprávněným zájemcem o národní roaming tak podle finální verze podmínek může být:

… operátor, který není Stávajícím operátorem, a který je Držitelem přídělu v pásmu 700 MHz a/nebo v pásmu 3400–3800 MHz, a který ke dni zahájení poskytování služeb dle smlouvy o národním roamingu splňuje podmínku pokrytí alespoň 10 % obyvatelstva České republiky prostřednictvím jím provozované sítě elektronických komunikací s využitím vlastních kmitočtů výhradně v pásmu 700 MHz a/nebo 3400–3800 MHz v technologickém Standardu 5G, přičemž služba elektronických komunikací poskytovaná prostřednictvím vlastní sítě musí být provozována nejméně na 500 venkovních stanovištích základnových stanic dle platného IO.

Tato formulace ale ve spojení s dost nízkým prahem pro vstup do národního roamingu paradoxně může znamenat, že dva operátoři (Poda a Nordic Telecom) mohou teoreticky o národní roaming žádat i v případě, že by se aukce vůbec nezúčastnili. Stačí jim splnit podmínku pokrytí desetiny populace 5G službami ve vlastní síti v pásmu 3700 MHz, které vydražili už dříve. A když se jim povede do konce června 2025 svou sítí pokrýt 30 % populace (a tisíc základnových stanic), měli by národní roaming zajištěný až do roku 2029. 

Jenže: co by dělali pak?

Tady se dostáváme k pravděpodobnému důvodu, proč ČTÚ ohraničil trvání národního roamingu právě 30. červnem 2029. K tomuto datu totiž trojici síťových operátorů vyprší licence na pásmo 800, 1800 a 2600 MHz a budou vyjednávat o jejich prodloužení. Jak vyplývá z připomínek Pody, přinejmenším tento operátor si od této situace slibuje, že by ČTÚ mohl síťové hráče dotlačit k případnému pokračování národního roamingu i po roce 2029, případně jim ho v rámci prodloužení licencí přímo nařídit. Nutno dodat, že ČTÚ připomínku Pody, která žádala do podmínek aukce přidat možnost takto prodloužení národního roamingu i po roce 2029 nařídit, neakceptoval.

Poda mimochodem poslala do veřejné konzultace kromě svých připomínek také asi dvacetistránkový rozbor toho, proč je podle ní závazek národního roamingu v pořádku. Obsahuje mimo jiné předběžný výčet argumentů, které se podle Pody proti závazku budou používat, a vysvětlení, proč jsou tyto argumenty liché.

Síťoví operátoři každopádně proti podobnému zvýhodnění menších hráčů protestují a hlásí, že chystají stížnosti Evropské komisi či podání k českým soudům. Jak zjistil Deník N, své pochybnosti o širokém národním roamingu v dubnovém dopisu ČTÚ a ministru Havlíčkovi vyjádřil také ředitel Generálního ředitelství Evropské komise pro komunikační sítě, obsah a technologie (DG CONNECT) Roberto Viola. Kolem této podmínky se tak dá čekat právní bitva, jejíž výsledky se nedají moc předvídat.

Kolik budeme mít operátorů?

Jaké tedy finální podmínky aukce 5G kmitočtů vlastně jsou? Skutečně připomínají příslovečný dort Pejska a Kočičky, do kterého ČTÚ a ministerstvo průmyslu naházely všechno, co jim někdo přihrál pod ruku. Na jedné straně ČTÚ do podmínek zkopíroval původně zamýšlenou podporu nového operátora v pásmu 700 MHz, na druhou stranu je v nich podpora menších operátorů, kteří mají přes pásmo 3400–3800 MHz a národní roaming získat levný přístup do sítí velké trojky, aniž by sami museli příliš investovat do stavby vlastních sítí.

Vypadá to, jako by se ČTÚ tímto krokem snažil obejít dlouhodobě nefunkční velkoobchodní nabídky, které měly na trh přivést virtuální operátory, ale ve výsledku je O2, T-Mobile a Vodafone úspěšně zaminovali tolika nesmyslnými podmínkami a poplatky, že se virtuální boom nekonal. Takový „obchvat“ sám o sobě nemusí být úplně zcestnou myšlenkou, jen dost připomíná zatloukání hřebíku cirkulárkou. Mimochodem – závazek velkoobchodní nabídky podmínky samozřejmě také obsahují, ale nevypadá to, že by situaci na trhu nějak dramaticky proměnily. 

Podobných protichůdných věcí je ale v dortové formě více. Například: hlavním kandidátem na nového síťového operátora je v tuto chvíli polostátní ČEZ, který ale zároveň do podmínek prosadil možnost, aby z aukce mohl v jejím průběhu odstoupit. Jak si to vysvětlit?

Pokud se celá aukce nakonec neodehraje spíš u soudů než v dražebním systému, může z ní v určité konstelaci vzejít jeden nový síťový hráč a dva menší. Počet síťových operátorů na českém mobilním trhu se tedy oproti stávajícímu stavu nakonec může klidně i zdvojnásobit. Potvrdí se známé rčení „Čím víc proužků, tím víc Adidas“?